CLP – Controle do gasto público: reformas incrementais, crescimento e estabilidade macroeconômica
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Controle do gasto público: reformas incrementais, crescimento e estabilidade macroeconômica

Uma agenda prática de propostas para viabilizar uma reforma fiscal politicamente bem-sucedida

A 4ª edição dos CLP Papers se dedica a um tema estratégico para o futuro do Brasil – a produtividade do Estado e a eficiência do gasto público. Nesta edição contamos com a colaboração do economista Marcos Mendes, doutor em economia pela Universidade de São Paulo (USP). O autor já possui diversos trabalhos publicados sobre o assunto. Marcos Mendes nos brinda com uma agenda prática de propostas para viabilizar uma reforma fiscal politicamente bem-sucedida.

Autores

Marcos Mendes

Marcos Mendes

Consultor legislativo do Senado Federal e doutor em economia pela Universidade de São Paulo (USP)

Capítulos e principais tópicos
  • Introdução
  • O gasto é alto
  • O efeito negativo do gasto alto e crescente
  • O que gera o gasto alto e crescente?
  • O contexto político-institucional
  • Critérios para uma reforma fiscal bem-sucedida
  • Exemplos de medidas fiscais que atenderiam aos critérios para uma reforma fiscal bem-sucedida
  • Conclusões
  • Notas
Evolução do Fundo de Participação dos Municípios
Posição dos paises

Capítulo 1

I. Introdução

Desde meados dos anos 90 do século passado as representações empresariais, os sindicatos de trabalhadores, a mídia, analistas econômicos e amplos segmentos da população têm reivindicado a redução das altas taxas de juros fixadas pelo Banco Central; têm demandado a redução da carga tributária; queixam-se da supervalorização da taxa de câmbio e consequente perda de competitividade e empregos na indústria nacional; e também apontam a precariedade da infraestrutura de transportes como forte óbice ao desenvolvimento nacional.

Sem dúvida, esses pontos representam entraves ao crescimento econômico do país e precisam ser solucionados. Contudo, apesar do grande peso político dos grupos que pleiteiam aquelas medidas, nenhuma delas foi efetivamenteimplementada.

Essa frustração de demandas e expectativas tem como principal causa o crescimento do gasto corrente do governo (federal, estadual e municipal). É principalmente o gasto alto e crescente que determina a necessidade de taxas de juros altas, que impõe forte carga tributária, que gera valorização do câmbio e que impede maiores investimentos públicos em infraestrutura.

Portanto, a condição necessária para que aquelas demandas se concretizem, e o país possa entrar em um ciclo sustentado de alto crescimento, é a redução na taxa de crescimento do gasto corrente do setor público. Mas não é simples conter o crescimento do gasto, porque ele está fortemente enraizado no modelo político-eleitoral e social do país. Controlar o gasto corrente “na marra”, sem uma estratégia bem definida, pode gerar desamparo às camadas mais pobres da população, provocar fraturas sociais e riscos eleitorais muito altos, que a sociedade e os políticos não estão dispostos a assumir.

A tarefa de conter a expansão do gasto público corrente também é dificultada pela forte carga ideológica que permeia o debate acerca do tamanho e das funções do Estado. Basta que alguém comece a falar sobre controle das contas públicas para que entre na roda o adjetivo “neo-liberal”, quase sempre com conotação pejorativa. Em seguida surgem argumentos como: “quem fala em controlar despesa pública é contra a ajuda aos mais pobres”; “o verdadeiro objetivo é entregar o patrimônio público para grandes grupos privados”; “o importante é melhorar a qualidade do gasto, e não reduzir o gasto”; “controlar gasto público é obsessão de quem acha que o Estado só serve para atrapalhar a economia privada e não tem contribuição a dar para a sociedade”.

Efetivamente o Estado brasileiro tem importante contribuição a dar para o desenvolvimento econômico e social do país, em especial na superação da pobreza e da má distribuição de renda, de modo que não se pode pensar em uma perspectiva de implantação de um “Estado Mínimo” no Brasil.

O Brasil ainda tem muita dificuldade até mesmo para cumprir as obrigações de um “Estado Mínimo”, com abundantes e renitentes rompimentos de contratos; violações aos direitos de propriedade e forte insegurança pública; o que, certamente, exige o fortalecimento de diversas instituições públicas. Não há dúvida, também, de que é crucial melhorar a qualidade do gasto público em todas as suas dimensões.

Todavia, o fato de reconhecer a importância da ação do Estado, de reconhecer a necessidade de aperfeiçoá-lo e equipá-lo adequadamente, não é incompatível com a defesa da contenção e controle dos seus gastos. Pelo contrário, é preciso concentrar os escassos recursos públicos nas áreas e atividades que geram o maior retorno social para o país.

Dificilmente se conseguirá melhorar os resultados das políticas públicas e avançar em uma agenda de melhoria da qualidade do gasto sem que antes se imponha um efetivo controle à expansão da despesa pública. É o que János Kornai chamou de “restrição orçamentária fraca”¹. Se não há um limite claro para a despesa, não haverá incentivos à aplicação parcimoniosa dos recursos, não haverá avaliação e comparação da relação benefício-custo dos diferentes projetos públicos e sobrará espaço para que interesses privados se sobreponham aos interesses públicos na definição dos gastos.

Dê um cartão de crédito sem limites ao seu filho adolescente; dê a um governador de estado a possibilidade de repassar parte de suas despesas ao governo federal; diga a um dirigente de uma empresa que se houver prejuízo não haverá problema, pois a matriz irá aportar recursos extras. Em todos esses casos o incentivo será para gastos em excesso, sem seletividade e sem preocupação com a qualidade do que se está comprando.

Portanto, o estabelecimento de uma “restrição orçamentária forte” (imposição de limites efetivos à expansão do gasto público) parece ser uma condição necessária (embora não suficiente) para que se tenha um Estado capaz de cumprir suas funções com qualidade. É preciso, primeiro, dispor de mecanismos institucionais que imponham uma restrição orçamentária forte para que os gestores públicos tenham efetivo incentivo a gastar com eficácia, e para que se defina com clareza em que áreas o Estado deve atuar e a que custo isso deve ocorrer.

É evidente que conter a expansão do gasto público corrente é uma tarefa difícil de ser enfrentada pelas lideranças políticas do país. Os grupos prejudicados por essa política tendem a ser coesos e capazes de se mobilizarem em torno de seus interesses, enquanto os beneficiários (os contribuintes em geral) estão dispersos e desmobilizados.

Como o conjunto de beneficiários é mais restrito que o dos contribuintes, a perda de cada um é elevada (menor reajuste de salários e aposentadorias, por exemplo); por outro lado, o conjunto de beneficiários é muito mais amplo, e o benefício direto individual (redução de carga de impostos) é pouco perceptível. Por isso, a rejeição das medidas pelos grupos prejudicados tende a ser mais intensa do que as manifestações de aprovação por parte dos beneficiários.

Além disso, a dor causada pela perda de benefícios é imediata, enquanto os benefícios (na forma de maior crescimento da economia e do emprego) aparecem mais tarde. Tudo isso faz com que as lideranças políticas temam sofrer críticas excessivas e perda de popularidade em função da implantação de uma política de austeridade nos gastos.

Há, ainda, o risco de desestruturação da assistência social e as dificuldades institucionais para a promoção de reformas constitucionais.

Não obstante essas dificuldades, o que se argumenta neste artigo é que vale a pena enfrentá-las, uma vez que o retorno econômico e social para o país, em termos de crescimento econômico e redução da pobreza, tende a ser bastante elevado.

Por isso, as lideranças políticas devem usar toda a sua maestria na condução do projeto de reforma e ter uma clara estratégia para lidar com as dificuldades acima elencadas.

Esse artigo tem como principal objetivo propor uma estratégia factível de controle do gasto público, que leve em conta as especificidades e restrições econômicas, políticas e sociais do país. Para tanto, procura-se mostrar evidências e argumentos na seguinte sequência lógica:

I - o gasto público no Brasil está em nível elevado em comparação com outros países; e cresce em ritmo acelerado, tomando como referência o passado recente do próprio país;

II - esse gasto elevado gera um ciclo vicioso na gestão macroeconômica, que limita o crescimento da economia, sendo necessário conter o crescimento da despesa (e mudar a sua composição em favor de investimentos de qualidade em infraestrutura) para viabilizar a aceleração do crescimento econômico de longo prazo;

III - os principais focos de geração de crescimento do gasto são: a rigidez, a super-indexação e o caráter pró-cíclico do gasto; estes são os pontos que devem ser prioritariamente corrigidos;

IV - o sistema político brasileiro impõe sérias dificuldades à implantação de reformas fiscais, mas há algum espaço político para realizá-las e janelas de oportunidade a serem aproveitadas;

V - a partir dessa constatação é traçada uma lista de critérios que deveriam ser atendidos para se ter uma reforma que seja eficaz no controle do gasto em uma perspectiva de longo prazo;

VI - são apresentados alguns exemplos de medidas que atenderiam aos critérios propostos e que permitiriam às lideranças políticas governantes efetivamente implementar o controle do gasto corrente.

 

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