CLP – O desafio de tornar a política externa relevante para o Brasil
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O desafio de tornar a política externa relevante para o Brasil

O desafio de tornar a política externa relevante para a nação e a estratégia de política externa do Brasil

O estudo trata do tema “política externa”, sendo o 3º paper da produzido pelo CLP. Nele há dois artigos ambos escritos por membros do nosso time: Luiz Felipe d’Avila (nosso diretor-presidente) e Oliver Stuenkel (nosso expesquisador visitante). A segunda novidade é que esse número dos CLP Papers foi o resultado prático de um painel por nós promovido em outubro de 2009.

Autores

Luiz Felipe d'Avila

Luiz Felipe d’Avila

Diretor-presidente do CLP

Oliver Stuenkel

Oliver Stuenkel

Professor adjunto de Relações Internacionais na Fundação Getúlio Vargas (FGV)

Capítulos e principais tópicos
 
  • O desafio de tornar a política externa relevante para a nação
  • A política externa, segundo Lula
  • O Barão do Rio Branco e a institucionalização da política externa
  • Política externa e interesse nacional
  • Resolvendo o paradoxo da política externa
  • A estratégia de política externa do Brasil
  • Coerente, mas baseada em quais princípios?
  • A confusa política latino-americana do Brasil
  • A política do Brasil para os Estados Unidos e a União Europeia
  • A política do Brasil para a Ásia, a África e o Oriente Médio
  • Conclusões
Destaque CLP
Política Externa

Capítulo 1

O desafio de tornar a política externa relevante para a nação

Existe um enorme descompasso entre a visão ideológica da política externa do governo Lula e a crescente importância econômica, política, regional e mundial do país. A atuação diplomática do governo aponta para um horizonte em que o Brasil pretende exercer a sua “independência externa” distanciando- se dos Estados Unidos e da Europa e forjando uma aliança estratégica com países da América do Sul e do eixo “Sul-Sul”, que engloba os países africanos e as nações emergentes da Ásia e do Oriente Médio. Por outro lado, a crescente relevância econômica, energética, ambiental e estratégica do Brasil no âmbito internacional revela uma nação que ambiciona participar de maneira efetiva da formulação e da implementação de medidas transnacionais. Este é o Brasil que aspira a conquistar um assento no Conselho de Segurança da Nações Unidas, engajar-se no redesenho do Fundo Monetário Internacional e comandar a Organização Mundial do Comércio.

A tentativa de conciliar a visão da política externa do governo Lula com o pragmatismo necessário para converter a crescente importância do Brasil numa atuação relevante na arena internacional não produziu bons resultados. O governo fracassou nas negociações da rodada de Doha quando tentou liderar a formação de um bloco de países emergentes. O Brasil foi derrotado na tentativa de eleger o embaixador Luiz Felipe Seixas Corrêa para dirigir a omc e João Sayad para presidir o bid. Além de não conquistar o assento no Conselho de Segurança da onu, o país tampouco conseguiu fortalecer a integração econômica na América do Sul. As exportações brasileiras para o Mercosul caíram 10% nos últimos dois anos e o bloco econômico nunca esteve tão distante do seu propósito de se tornar uma zona de livre comércio. A tentativa de o Brasil exercer o poder e influência para mediar um acordo entre o presidente deposto de Honduras, Manuel Zelaya, e o governo hondurenho transformou- se num fiasco diplomático. A atuação da diplomacia brasileira colaborou para acirrar a tensão política do país, criando um impasse nas negociações que só terminou quando os Estados Unidos resolveram intermediar um acordo entre o caudilho deposto e o governo hondurenho.

Quanto a popularidade internacional do presidente Lula, ela resultou em muitos aplausos e pouquíssimos resultados concretos. De fato, os governantes estrangeiros descobriram que a melhor maneira de lidar com o Brasil é enaltecer o presidente da República nos atos públicos e não ceder às pressões do governo brasileiro nas negociações às portas fechadas. Assim, os presidentes Hugo Chávez (Venezuela) e Fernando Lugo (Paraguai), o casal Kirchner (Argentina), os presidentes Barack Obama (Estados Unidos) e Nicolas Sarkozy (França) mantêm suas barreiras protecionistas contra os produtos brasileiros (Europa e Estados Unidos), conquistam vantagens comerciais (Argentina e Paraguai) e apoio político (Venezuela) sem ter de fazer concessões ao Brasil.

O próximo presidente da República terá de fazer uma opção clara pelo rumo da política externa. Ele poderá continuar a eleger como prioridades internacionais o fortalecimento da diplomacia “Sul-Sul”, a integração da América do Sul e limitar a participação do país na arena global à defesa de seus interesses nacionais. Neste caso, continuaremos a ser um mero membro do coro das nações e exerceremos pouca influência na elaboração das políticas internacionais. A segunda escolha é mais audaciosa e condizente com o crescente papel e importância internacional do país. Além de exercer a sua liderança regional na América Latina e fortalecer os laços comercias com as principais nações emergentes, o Brasil aprofundará sua atuação na arena internacional. Este é o país que pretende participar do redesenho do fmi e que se prontifica a emprestar 10 bilhões de dólares à instituição; é também a nação que contribui com a onu, enviando tropas para missão de paz no Haiti e colaborando para o restabelecimento da paz interna naquele país. Ao invés de exercer um papel irrelevante, o Brasil se tornará um importante ator coadjuvante, disposto a participar e a se engajar na discussão e na elaboração de políticas globais.

O desafio de transformar a política externa num tema relevante para o país exigirá visão, coragem, determinação e liderança política. Será necessário desmistificar crenças, contrariar interesses políticos e enfrentar as resistências de uma nação que ainda reluta em exercer o poder de maneira relevante na arena internacional. A relevância internacional de uma nação não é determinada pelo número de aplausos que o presidente da República recebe em fóruns estrangeiros ou por fazer parte do g-20, o grupo das vinte nações mais importantes do mundo; tampouco ela é definida pela nossa habilidade de sediar a Copa do Mundo ou os Jogos Olímpicos. A relevância externa do Brasil será determinada pela sua habilidade de converter em poder a sua capacidade de influenciar na elaboração, formulação e implementação de medidas que contribuam não só para a defesa do interesse nacional como também para o bom funcionamento do sistema internacional.

A política externa, segundo Lula

A política externa do governo Lula retrata uma curiosa fusão de crenças tradicionais da diplomacia brasileira com o viés ideológico do Partido dos Trabalhadores. O Itamaraty, dimentar não só o entendimento bilateral como também preservar a paz no continente americano. Brasil e Estados Unidos estavam alinhados em torno dos objetivos prioritários na América Latina. A preservação da paz regional dependia da capacidade de cultivar o entendimento diplomático entre as nações, respeitando o princípio de não interferência nos assuntos domésticos, fortalecendo os laços comerciais e evitando que as potências europeias interviessem nas questões continentais. Quando a Venezuela declarou moratória em 1902 e suspendeu o pagamento da dívida externa, Inglaterra, Alemanha e Itália enviaram navios de guerra para o país a fim de bloquear os portos venezuelanos até receberem o pagamento que lhes era devido. A atitude das nações europeias suscitou a reação das nações sul-americanas e dos Estados Unidos, revelando claramente que não tolerariam a ingerência europeia nos assuntos internos da América Latina.

Rio Branco desempenhou um papel notável na construção da política de Estado que coroou a reputação externa do Brasil. Compreendia que o bom funcionamento da ordem internacional dependia da habilidade de conciliar a defesa dos interesses nacionais com a preservação da ordem e da paz externa. A coerência entre o discurso e as ações do Barão revelou a confiança do Brasil nas leis internacionais e no seu repúdio ao uso da força e da política intervencionista para resolver as disputas no continente americano. Esta atitude dissipou o temor entre os países vizinhos de que o gigante brasileiro poderia se tornar uma potência belicosa e expansionista. Na diplomacia, o conteúdo é tão importante quanto a forma.

O Barão dedicou-se com afinco ao preparo e à formação do corpo diplomático. Profissionalizou a conduta da política externa, investindo na formação dos diplomatas e preparando-os para defender com objetividade, pragmatismo e civilidade os interesses nacionais. Sua obsessão em transformar os nossos diplomatas nos melhores representantes dos interesses, da cultura e dos valores brasileiros no exterior estabeleceu um marco inédito na política brasileira: a institucionalização do conceito de excelência na seleção e formação do servidor público. Há mais de um século, o Itamaraty, por meio do Instituto Rio Branco, continua a selecionar, formar e preparar de forma criteriosa o seu corpo de servidores. Não é por outra razão que os diplomatas brasileiros gozam de grande reputação e prestígio internacional.

Apesar dos golpes de Estado, ditaduras e governos populistas, a política externa manteve uma certa distância do contágio demagógico da política local desde a revolução de 1930. Os discípulos de Rio Branco continuaram a sua missão de blindar a política internacional dos rompantes populistas que costumam ditar a política nacional. Enquanto Getúlio Vargas flertava com o fascismo e com a Alemanha nazista, Oswaldo Aranha transformou o Itamaraty na trincheira da defesa dos princípios democráticos. Defendia a aliança com os Estados Unidos na segunda guerra mundial, aliou-se aos americanos na defesa da criação das Nações Unidas (onu) e foi um dos defensores da criação do Estado de Israel. Os chanceleres Afonso Arinos e San Tiago Dantas trilharam o caminho da “política externa independente” durante o conturbado período da presidência de Jânio Quadros, o interregno parlamentarista e a ascensão de João Goulart. Francisco Rezek e Celso Lafer foram o esteio da política externa no governo do presidente Fernando Collor, mesmo que o seu processo de impeachment e a volta da hiperinflação tenham abalado o país.

O governo do presidente Lula é uma das raras exceções que permitiu a infiltração da ideologia partidária na elaboração da política externa. Não custa relembrar o exemplo de Rio Branco. Monarquista convicto, sua preferência ideológica jamais se transformou num empecilho para a formulação de uma política de Estado compatível com os interesses da República brasileira. Para o Barão, a política externa deveria ser embasada na defesa dos interesses nacionais e da ordem internacional e não nos ditames dos credos ideológicos e dos interesses partidários.

Política externa e interesse nacional

O Brasil precisa retomar rapidamente o caminho traçado pelo Barão do Rio Branco, que procurou trilhar uma política de Estado condizente com a defesa dos interesses nacionais e com o papel do país na preservação da estabilidade internacional. Para isso, o Brasil terá de criar uma visão clara e pragmática dos objetivos da política externa, eleger suas prioridades, fazer escolhas coerentes com os princípios que defende e transformar as relações internacionais num assunto relevante para a sociedade. Esses desafios adaptativos provocarão mudanças transformadoras na conduta da política externa. Ao exercer um papel mais atuante na arena internacional, seremos obrigados a fazer escolhas difíceis e tomar partido em questões que poderão despertar descontentamento em alguns países; defenderemos medidas impopulares que serão vitais para os nossos interesses nacionais e para a credibilidade do sistema internacional. As mudanças transformadoras são difíceis, duras e impopulares, mas elas são cruciais para a preservação da paz mundial e da prosperidade doméstica. A implementação dessas mudanças exigirá coragem, visão e liderança política.

 

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