CLP – Política e planejamento urbano: Liderança adaptativa ou negócios como sempre?
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Política e planejamento urbano: Liderança adaptativa ou negócios como sempre?

O prefeito Gilberto Kassab e a revisão do plano diretor estratégico de São Paulo

O 2º CLP Papers é o resultado final da pesquisa desenvolvida no CLP entre junho e agosto de 2009 por Samuel Downing. Trata-se de um estudo de caso que aplica a metodologia de liderança do CLP ao estudo da reforma do plano diretor da cidade de São Paulo. Esse trabalho também foi agraciado com uma Menção Honrosa no Ruth Cardoso Prize oferecido pela Harvard-DRCLAS Brazil Office’s Summer 2009 Public Policy Immersion Program (PPIP).

Autores

Samuel Downing

Samuel Downing

Mestre em Políticas Públicas pela Harvard University

Capítulos e principais tópicos
  • Introdução O Prefeito Gilberto Kassab
  • A História da Legislação sobre Planejamento no Brasil desde a Constituição de 1988
  • Detalhes da Proposta
  • Esboço dos interesses contra e a favor da alteração do plano diretor
  • Zoneamento
  • Transparência e participação dos cidadãos inadequadas
  • Influência do setor imobiliário
  • Exclusão das partes não relacionadas ao uso do solo (seções 16-53 do plano atual)
  • Meio Ambiente
  • Assuntos técnicos e precedente
  • Peso dos interesses a favor e contra a emenda do plano
  • Preocupações de outros observadores
  • Conclusão
Destaque CLP
Destaque CLP

Capítulo 1

Introdução

No dia 13 de setembro de 2002, os membros da Câmara Municipal de São Paulo votaram por unanimidade a aprovação de um novo plano diretor. O primeiro em 30 anos e também o primeiro a ser adotado em um processo público sob um governo municipal eleito democraticamente. O plano foi também o primeiro a reconhecer a necessidade de incorporar a vasta cidade “informal” de favelas (assentamentos precários de barracos ao redor da periferia da maior cidade do hemisfério sul) ao restante da cidade. O plano afirmava que os moradores das favelas tinham direito aos serviços públicos básicos, como água potável e escolas públicas, e priorizava a completa urbanização das comunidades das periferias antes de outros projetos de obras públicas. Incluía também uma ampla gama de concessões – a incorporadoras, associações de bairro, e grupos com interesses particulares – feitas durante o processo de construção de uma coalizão. O documento totalizava centenas de páginas e o governo municipal chegou até a publicar um livro comemorativo especial ilustrando a história e o conteúdo do plano. Para os céticos da administração do Partido dos Trabalhadores de Marta Suplicy, o documento representava o pior da política clientelista, e as promessas feitas para os setores da periferia logo provariam ser concessões populistas passageiras.

Mais de 10.000 pessoas participaram no processo público de um ano para elaborar o plano diretor. Para alguns, o esforço para o envolvimento da comunidade tornou o plano substancialmente mais democrático, enquanto para outros, o processo público o transformou em uma árvore de Natal em que cada grupo interessado pode pendurar seu próprio enfeite, fosse ele uma associação de bairro, incorporadora, ou um grupo de meio-ambiente. O plano era certamente abrangente, mas alguns arquitetos, incorporadores e ativistas civis deram a ele outros nomes: pesado, incompreensível, cheio de contradições internas. Seu escopo envolvia todos os assuntos, de escoamento de água até turismo e educação.

Em 2006, um novo prefeito assumiu o governo municipal. Gilberto Kassab (Democratas) estava ansioso por revisar o plano diretor existente para torná-lo mais conciso e funcional, de forma a tornar a cidade mais ambientalmente correta, facilitar empreendimentos imobiliários e deixar sua marca na urbanização de São Paulo. Um de seus objetivos principais era estimular o setor privado a desenvolver partes degradadas do centro histórico, como a Nova Luz. Ele também esperava concentrar o crescimento próximo às novas estações de metrô que o governo estadual estava construindo em ritmo acelerado. Também havia chegado a hora para a primeira revisão prevista no texto do plano diretor existente, cujos pontos de ação deveriam ser reconsiderados a cada quatro anos (a Câmara Municipal havia atrasado a revisão de 2006).

No entanto, rapidamente foi formada uma coalizão de organizações para fazer oposição à tentativa do prefeito de reformar o plano, incluindo algumas que haviam auxiliado a elaborar o plano existente. Eles sustentavam que Kassab estava subvertendo o processo público e atuando exclusivamente em benefício das incorporadoras, que eram uma das forças principais do financiamento das campanhas municipais. O prefeito argumentou que “a revisão será uma importante ferramenta para o desenvolvimento da cidade”, e que beneficiaria o meio-ambiente; porém, não deixou clara a conexão implícita entre proteger o meio-ambiente e facilitar o desenvolvimento na cidade: o aumento da densidade em áreas com infra-estrutura suficiente aliviaria o crescimento desordenado e promoveria uma distribuição espacial mais racional de residências e empregos. Viagens de três horas de ônibus, que eram uma dor-de-cabeça diária para os moradores das comunidades-dormitório da periferia, localizadas longe dos centros de empregos da cidade, também eram uma grande fonte de poluição do ar. Ao não conseguir explicar claramente como a densidade poderia beneficiar o meio-ambiente e melhorar a qualidade de vida das pessoas, o prefeito pareceu permitir que seus oponentes definissem os termos do debate. Estes foram rápidos em alegar que o único motivo pelo qual Kassab queria maior densidade era apoiar seus aliados políticos do setor imobiliário. O Estado de São Paulo rapidamente fez uma reportagem sobre as contribuições para a campanha feitas por esse setor, insinuando, se não, afirmando, a possibilidade de ter havido uma troca de favores.

Nesse difícil ambiente político, como o prefeito conseguiria construir uma coalizão para aprovar o novo plano diretor? Como conseguiria conduzir um processo público sensível às demandas de um país redemocratizado, mas também à necessidade de criar um documento direto e útil sobre planejamento? Conseguiria conduzir um processo de planejamento verdadeiramente participativo em um país tão altamente desigual e em desenvolvimento tão acelerado, em um contexto em que uma legislação significava coisas muito diferentes para pessoas muito diferentes? O processo público de 2002 não havia sido somente uma fachada para o Partido dos Trabalhadores favorecer sua base? Ou, seria essa uma demonstração de que se todos pudessem escrever um capítulo do plano, ele diria tudo e nada ao mesmo tempo?

O Ministério Público de São Paulo acabara de exigir que o ex-prefeito Paulo Maluf pagasse R$303 milhões à cidade por fundos que alegava terem sido desviados pelo ex-prefeito por meio de contratos superfaturados de obras públicas para suas próprias contas e para contas de membros de sua família em paraísos fiscais. Tendo em vista uma história de importantes projetos de obras públicas repleta de altos e baixos em São Paulo, o Prefeito Kassab conseguiria convencer uma cidade de céticos que estava realmente atuando em defesa do interesse público? E conseguiria demonstrar que seu plano promovia a qualidade de vida em geral, sendo que a mídia e o público estavam acostumados a ver o planejamento urbano em termos de uma briga entre as incorporadoras de um lado e a sociedade civil do outro? Que tipo de líder o prefeito Kassab se tornaria?

O Prefeito Gilberto Kassab

Parecia que a lua-de-mel tinha acabado. Em agosto de 2009, oito meses após seu primeiro mandato completo como prefeito de São Paulo, os números da pesquisa de aprovação de Gilberto Kassab estavam caindo e os comentaristas políticos observavam uma paralisação em seu governo. Kassab era essencialmente responsável pelo fornecimento de uma ampla gama de serviços para uma cidade de 11 milhões de habitantes, incluindo uma rede municipal de escolas, hospitais e clínicas médicas diretamente supervisionadas pelo governo municipal e funções municipais mais tradicionais, como vias públicas, trânsito, zoneamento, licenciamento e polícia municipal.

Quando Kassab iniciou seu segundo mandato, eram grandes as expectativas em relação ao prefeito conseguir exercer uma liderança transformadora em São Paulo, olhando além dos interesses próprios e da política de partido, correndo riscos e efetuando mudanças que melhorariam a qualidade de vida da cidade. Afinal de contas, o líder do partido de centro-direita Democratas conseguira parte de sua base diretamente desenvolvendo a lei Cidade Limpa, que baniu quase todos os outdoors e toda publicidade em áreas externas em São Paulo. Marcel Solimeo, economistachefe da Associação Comercial de São Paulo, uma organização poderosa com 32.000 membros que se identificava com o histórico do prefeito na área de negócios, disse ao New York Times: “Esta é uma lei radical que prejudica as regras da uma economia de mercado e desrespeita o domínio da lei. Vivemos numa sociedade de consumo, e a essência do capitalismo é a disponibilidade de informação sobre produtos”. Dentro de um clima de ceticismo sobre se os proprietários de estabelecimentos obedeceriam ou não a proibição, e apesar de uma última campanha desesperada da indústria de publicidade para bombardear a proposta com base nos argumentos de que levaria a demissões em massa e limitaria a liberdade de expressão, a liderança de Kassab mostrou-se bem sucedida apesar de todas as adversidades. Pouco antes de a lei entrar em vigor, os proprietários de estabelecimentos trabalharam dia e noite para limpar a poluição visual e aqueles que não obedeceram a lei receberam multas pesadas. As propagandas haviam bloqueado semáforos, ocultado fiações perigosas e escondido a beleza de uma cidade que ostenta um dos melhores conjuntos da arquitetura modernista do mundo. São Paulo se livrou de uma fachada repleta de poluição visual e o prefeito recebeu elogios por toda a cidade e importantes menções na mídia internacional, incluindo a BBC, The Economist e o The New York Times, por ter conseguido uma vitória que nenhum outro prefeito de uma grande cidade havia ousado tentar. No país, o colunista da Veja Roberto Pompeu de Toledo, autor de uma história sobre São Paulo, elogiou o prefeito por conseguir “uma rara vitória do interesse público sobre o privado, da ordem sobre a desordem, da estética sobre a feiúra, da limpeza sobre a sujeira”. Observou que a iniciativa do Projeto Cidade Limpa enfrentou interesses poderosos e ganhou. “Por uma vez na vida”, acrescentou, “tudo o que costuma vencer, no Brasil, perdeu”.

Devido, em parte, ao tremendo sucesso e à grande visibilidade do projeto Cidade Limpa e também à campanha de Kassab de colocar as contas da prefeitura em ordem, sua taxa de aprovação (porcentagem de cidadãos que consideravam seu desempenho “excelente” ou “bom”) mais que dobrou, subindo de 23 por cento no começo de 2007 para 61 por cento em setembro de 2008, depois que a lei da Cidade Limpa foi cumprida. De fato, 61 por cento foi também a porcentagem de votos que Kassab conseguiu em sua vitória esmagadora sobre Marta Suplicy nas eleições de outubro.

Considerado um clássico tecnocrata por aliados e pela oposição, Kassab nunca imaginara tornar-se um político de alto-escalão, apesar de ter sido lobista de empresas e funcionário da administração municipal durante muito tempo. Engenheiro e economista de formação, Kassab iniciou sua vida pública aos 24 anos ao ingressar no Fórum de Jovens Empreendedores da Associação Comercial de São Paulo. Em 1993, foi eleito pela primeira vez para a Câmara Municipal pelo extinto Partido Liberal. Transferiu-se para o PFL/ Democratas em 1995 e tornou-se presidente do partido em 2007. Foi deputado estadual e federal, e ocupou o cargo de Secretário de Planejamento no início do governo de coalizão do prefeito Celso Pitta, do PPB (de 1997 a 1998), antes de ser escolhido pelo prefeito de São Paulo José Serra para participar, como vice-prefeito, de sua administração.

Comentaristas políticos sugerem que Serra deu carta branca para Kassab desenvolver suas iniciativas no governo municipal e acreditam que Kassab desempenhou sua tarefa sem se preocupar com uma queda política, já que seu cargo era de menor exposição. No entanto, logo que Serra renunciou ao cargo de prefeito inesperadamente em 31 de março de 2006 para concorrer à eleição de governador do estado de São Paulo, Kassab tornou-se o “prefeito acidental”. Projetado para o centro das atenções como um dos mais poderosos políticos do poder executivo, subitamente, Kassab tornouse o alvo de especulações como futuro candidato ao governo de São Paulo, ao Senado e, até mesmo, à Presidência da República. A transformação de Kassab de político tecnocrata e discreto em político do alto escalão da classe governista do país parece tê-lo transformado de empreendedor de políticas em um homem cauteloso. Enquanto o apoio a Kassab crescia entre os moradores mais pobres da cidade e especialmente entre as pessoas vivendo na periferia, os mais ricos e com mais educação formal estavam perdendo a paciência com sua administração. Aparentemente, preferiam o tecnocrata que arriscava a esse novo político cauteloso. De acordo com uma pesquisa feita no final de maio de 2009 pelo Datafolha com 1.000 eleitores de São Paulo, mais da metade do eleitorado avaliou o desempenho de seu governo como somente “Regular” (33 por cento) ou “Péssimo” (19 por cento).

Apesar desse cenário político desfavorável, o prefeito tentava aprovar uma grande revisão no Plano Diretor Estratégico de São Paulo, a “constituição” que deveria dar as diretrizes para o planejamento urbano da cidade durante dez anos. O esforço marcaria Kassab como o tecnocrata empreendedor, contrastando com a imagem de um político cauteloso. Estaria o prefeito disposto a arriscar sua nascente carreira política nacional para aprovar o novo plano e fazer o que pensava ser o certo para o desenvolvimento da cidade?

Kassab teria que decidir o quanto valorizava a aprovação de um novo plano diretor. Se realmente acreditasse que a proposta ajudaria a cidade a se desenvolver de maneira mais ordenada e sustentável – e parecia que acreditava – estaria disposto a arriscar sua carreira política para aprovar essa medida controversa? José Police Neto, vereador responsável por levar a proposta até a Câmara, era membro do PSDB, o maior partido aliado ao governo do partido dos Democratas de Kassab. Em uma entrevista, Police Neto admitiu apoiar apenas o esforço de revisar o plano diretor, “não esse esforço”. Police Neto acreditava que a Câmara de Vereadores deveria fazer alterações significativas para assegurar que a legislação priorizasse os mais pobres e menos privilegiados em vez de favorecer “os interesses da elite rica” que ele argumentava ter sempre controlado o planejamento urbano em São Paulo. Estava o PSDB realmente comprometido em manter a aliança com os Democratas, ou o partido buscaria uma nova direção nas próximas eleições municipais? Qual o grau de autoridade sobre a legislação Kassab estava disposto a ceder a Police Neto e ao PSDB para preservar a aliança? O PSDB estava mesmo interessado em ajudar Kassab alcançar a vitória ou esperava assumir o poder e desenvolver seu próprio plano diretor para a cidade? Muitas das mudanças no plano diretor estavam relacionadas a transporte e meio-ambiente, supostamente porque os dois temas possuíam grande apelo e em razão da perspectiva e do poder de duas Secretarias, de Desenvolvimento Urbano e de Meio-Ambiente, respectivamente. Quantas dessas mudanças gerariam capital político ao prefeito e quantas seriam so...

 

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