ABC do Orçamento Público: Entenda como ele funciona

A história, a democracia, a gestão e outras dimensões podem avaliar a importância do orçamento público. Sabemos que no ordenamento jurídico brasileiro, encontramos muitas regras, proporcionais à quantidade de exceções existentes. Afinal, vivemos diariamente o famoso “tira casaco, põe casaco”. Contudo, uma coisa é certa, sem um orçamento, a Administração Pública fica de mãos atadas, visto que não existe despesa orçamentária sem autorização prévia do Poder Legislativo, com exceção daquelas destinadas a despesas urgentes e fortuitas, como guerra e calamidade pública, as quais serão abertas via Decreto do Poder Executivo.

Temos, portanto, que na administração pública, diferentemente da privada, não basta a criação de programas governamentais, servidores competentes, muito menos o dinheiro em caixa. É necessário aval para gastá-lo, e o orçamento público retrata esse aval.

Sabemos que, o planejamento das ações governamentais é obrigatório e essencial. O planejamento na administração pública vem se tornando muito mais que uma simples recomendação, isto porque a falta de atenção aos seus preceitos pode levar a punições penais, civis, administrativas e políticas, podendo inclusive, incorrer em crime de responsabilidade fiscal. Razões que nos levam a prestar uma maior atenção ao tema, seu funcionamento e desdobramentos.

O que é o orçamento público?

O orçamento público, que tem sua trajetória determinada pela Constituição Cidadã de 1988, figura como uma importante ferramenta de planejamento para a organização das finanças públicas. É por meio dele que os gestores podem buscar fundamentação para a delineação de metas aos gastos, não aplicando mais do que a arrecadação.

O orçamento público brasileiro se concretiza por meio de três instrumentos orçamentários: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes e Bases Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, os quais possibilitam a participação da sociedade, por meio de entidades, permitindo a contribuição com opiniões e sugestões, bem como, esclarecimentos sobre os gastos ali mencionados.

Na administração pública, a previsão de receitas e a determinação para cumprimento integral das despesas são fatores completamente ligados ao orçamento. Neste passo, focaremos na Lei Orçamentária Anual (LOA), que indica quanto e onde gastar o dinheiro público, ou seja, é o instrumento que relaciona as receitas que o ente espera arrecadar e as despesas autorizadas, formando uma “tabela” de classificação de valores, fornecendo transparência e coerência às ações governamentais.

O orçamento público dentro da Administração Municipal

O ano de 2021 é o primeiro ano de mandato nas prefeituras do Brasil, por isso, os prefeitos devem se dedicar à elaboração dos Planos Plurianuais (PPA), nos quais deverão constar as diretrizes e programas de governo. Enquanto a já mencionada LOA detalha, a cada ano, quanto será empregado em cada programa e quais serão as fontes de recursos para custeá-los.

Entre o PPA e a LOA, existe a Lei de Diretrizes Orçamentária, que anualmente regulamenta os aspectos para a execução da LOA.
Trocando em miúdos, em relação às receitas, por exemplo:

De onde virão as receitas?

Tributos, empréstimos, transferências constitucionais ou voluntárias, atividades econômicas realizadas pelo Ente, entre outras.

Há vinculação a essas receitas?

As Receitas podem ou não ter vinculação com despesa específica, a exemplo das receitas fruto de impostos que são de livre aplicação, desde que respeitadas as aplicações mínimas na Saúde e Educação. Enquanto, por outro lado, há receitas advindas de transferências e dizem respeito a recursos vinculados às despesas de áreas específicas.

E, em relação às despesas, por exemplo:

Existem despesas em quais áreas da atuação pública?

Em todas, não há como falar no funcionamento da máquina pública, sem mencionarmos as despesas.

Quais órgãos são responsáveis pela despesa e administram as receitas?

No âmbito municipal, as Secretarias Municipais, autarquias, fundações e empresas municipais, dentre outras.

Que tipo de objeto será adquirido ou contratado?

Despesas de pessoal, investimentos e melhorias, juros de dívidas, dentre outros.

Em quais programas as despesas serão realizadas?

Capacitação de servidores, manutenção e operação das escolas municipais, pavimentação de vias públicas, dentre outros.

A indispensabilidade do planejamento na Administração Pública

A Lei de Responsabilidade Fiscal diz que: “a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”.
Sob uma ótica histórica, o projeto da LRF foi apresentado em 1999, como uma das iniciativas do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), tendo como objetivo “a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto (PIB)”.

Sabemos, também, que, a Constituição já previa em vários artigos a necessidade de planejamento, a exemplo do artigo 167 que dispõe acerca da necessidade de elaboração do PPA, LDO e LOA, assim como, o artigo 167 que impõe vedação ao início de programas, projetos e realização de despesas que não estejam asseguradas pelo orçamento público.

Enfim, são inúmeras as bases legais que tratam do orçamento público. A verdade é que, sem um orçamento não há gestão sem gestão, não há política pública; sem política pública, há miséria cultural, educacional, assistencial e estrutural.

A influência do Legislativo no orçamento público

Como já dito, o texto do orçamento público deve ser submetido à apreciação do Legislativo, nas Comissões de Orçamento e, claro, no Plenário dessas Casas. Contudo, o que pouco se fala é que o parlamento tem a legitimidade de propor emendas ao Orçamento apresentado pelo Executivo; deste modo, os parlamentares, valendo-se de negociações, indicam despesas diferentes daquelas inicialmente propostas.

Tais emendas podem ter relação à alteração de uma rubrica orçamentária, como retirar gastos da Cultura e alocá-los na Segurança, por exemplo, ou podem tratar-se de emendas impositivas. Estas são o maior instrumento do Poder Legislativo, as quais podem ser realizadas pelos parlamentares individualmente ou via bancadas e representam até 1,2% da receita líquida corrente do projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo. De modo geral, são remetidas de acordo com a base eleitoral de cada governo e, em sua maioria, destinam-se a custear obras.

Trocando em miúdos

O orçamento público é um importante instrumento jurídico, de gestão, político e de políticas públicas. Além de ser um grande passo na melhora da programação das despesas, já que se tornou um instrumento de organização das ações governamentais, tendo por base os planos e diretrizes do governo.

Verificou-se, ainda, que não há como gerir sem a existência de orçamento prévio, qualquer despesa, com exceção daquelas urgentes, necessitam do aval do Legislativo. Abordou-se, também, a existência do jogo político nesse processo de aprovação por parte do Legislativo.

Nunca é demais lembrar, a importância da participação civil nesse processo, via organizações da sociedade civil, os atores sociais e os grupos de interesse possuem mais um instrumento para controle da administração pública, exigindo eficiência e efetividade nos gastos públicos.

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Eduardo Guerra

Eduardo Guerra é advogado, pós-graduando em Gestão Pública e Direito Educacional, e ex-secretário de Educação de Franca/SP.