O volume financeiro das compras públicas sobre o gasto governamental é alto, impactando sobre diversos mercados fornecedores. Estudo do IPEA aponta que as compras públicas representam 12,5% do PIB brasileiro¹. Para fins de comparação, os países membros da OCDE dedicam, em média, 12% do PIB a compras públicas².
Um desafio comum às organizações, independente do porte, é a aquisição de bens e serviços para consumo interno ou para desenvolvimento do processo produtivo. Esse esforço tende a ser maior a depender do perfil: organizações com grandes estruturas físicas e/ou com produção de bens que requerem substancial quantidade de matéria prima requerem um volume grande de compras. No caso da administração pública, a dimensão da máquina pública e a ampla capilaridade tornam as aquisições um desafio para os gestores públicos.
Como são realizas as compras públicas?
O processo de compras públicas é amplamente legislado e normatizado, tendo nas leis nº 8.666/93, que será revogada em 1º de abril de 2023, e nº 14.1333/2021 as regras gerais dos processos de licitação.
Na Lei nº 14.133, fica estabelecida que o processo de licitações deve seguir as seguintes fases:
- Preparatória;
- Divulgação do edital de licitação;
- Apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
- Julgamento;
- Habilitação;
- Recursal;
- Homologação.
A legislação estabelece exceções como inexigibilidade e a dispensa de licitação ou processos que seguem ritos próprios, como, por exemplo, as contratações de soluções inovadoras decorrentes do Marco Legal das Startups. Para entender como são feitas as aquisições pela administração pública, segue uma explicação sobre cada fase.
Fase 1: Preparatória
Nessa fase é definido o que será comprado, sendo feito o planejamento e análises sobre o processo e criando os documentos com a motivação, análises e regras do negócio a ser licitado.
Essa fase pode ser subdividida em:
- Identificação da demanda
- Planejamento
- Estudo Técnico Preliminar/ Termo de Referência
- Edital de Licitação
Identificação da demanda
Todo o processo de compra pública inicia com uma necessidade, não havendo espaço para aquisições que desconsiderem o interesse público. Essa etapa é materializada no Plano Anual de Contratações (PAC), documento público onde é definido o planejamento para aquisições de todos os bens, serviços, obras e soluções tecnológicas para o exercício seguinte. Com isso é assegurada a previsibilidade de despesa a ser realizada pela entidade pública, evitando riscos ao orçamento público. No caso de necessidades não previstas no PAC, é possível a inclusão de novos itens, desde que devidamente justificado.
Planejamento
O planejamento é baseado na constituição da equipe da licitação, que deverá encontrar a real necessidade da contratação e realizar pesquisas com fornecedores a fim de entender quais são as melhores práticas realizadas pelo mercado para o objeto da licitação. Nessa fase, também são promovidos benchmarkings com outras entidades públicas e com empresas privadas que compram objetos iguais ou parecidos.
Essa etapa gerará insumos para a produção de documentos necessários para o processo de licitação.
Estudo Técnico Preliminar (ETP) / Termo De Referência (TR)
O Estudo Técnico Preliminar é documento que faz parte do processo e é onde são apresentadas as conclusões da etapa de Planejamento, incluindo uma abordagem sobre o histórico da necessidade, soluções existentes, sustentabilidade, análise de custo, definição do objeto, justificativa e critérios técnicos.
Ainda nessa fase é feito o Mapa de Riscos, que se trata de uma análise sobre os riscos e as ações de mitigação e contingência para evitar ou minimizar riscos.
Por fim, deve-se fazer o Termo de Referência, por vezes denominado de Projeto Básico. Este documento deverá conter elementos capazes de propiciar a definição dos métodos e estratégia de suprimento do bem ou serviço a ser adquirido. Nesse documento é apresentado o valor estimado para a licitação, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções.
Nessa fase também é feita a precificação da licitação, seguindo o estabelecido pela Instrução Normativa nº 73/2020 de modo a eliminar o risco de sobrepreço na aquisição.
Ainda nessa etapa interna é possível ser promovida uma consulta pública ou audiência pública, com objetivo de promover a transparência por meio de um diálogo com o mercado e a sociedade sobre a licitação.
Edital de Licitação
O Edital de Licitação é o documento onde a administração comunica a abertura do processo licitatório, contendo o objeto da licitação, informações sobre pagamento e reajuste, sanções, condições para participação no processo.
Terminado o edital, todos os documentos do processo passam pela análise jurídica em área especializada da entidade pública, em que são avaliados a legalidade, a adequação dos instrumentos criados, emitindo ao fim da análise um parecer jurídico sobre o processo.
Fase 2: divulgação do edital de licitação
A partir desta fase são efetuadas as etapas externas do processo licitatório, que são pautadas pela transparência e isonomia.
A publicação do Edital de Licitação é a declaração, pela administração pública, da abertura de uma licitação, com comunicação no Diário Oficial e divulgação dos documentos do processo licitatório, assim como do cronograma das fases do processo. A intenção desta fase é convocar os fornecedores a participar do processo licitatório
Nesta etapa é possível que qualquer pessoa possa impugnar o edital por ilegalidade ou para solicitação de esclarecimento em até 3 dias úteis antes da abertura do certame.
Fase 3: apresentação de propostas e lances
Esta fase é a da disputa propriamente dita, com a oferta de preços pelos fornecedores.
Uma das grandes diferenças entre modalidades de licitação reside no recebimento de propostas, podendo essas serem eletrônicas ou físicas.
Fase 4: julgamento
No julgamento, uma sessão é realizada pela comissão de licitação com a abertura das propostas para a qualificação dos licitantes. A fase de julgamento varia de acordo com o modelo de licitação, mas consiste na definição de qual a melhor proposta, nos termos do Edital de Licitação e do Termo de Referência.
Nesta fase e na habilitação é possível a interposição de recursos à comissão pelos fornecedores
Fase 5: habilitação
A habilitação é a análise da documentação do fornecedor, avaliando se esse é apto a ser contratado pela administração pública. A avaliação é feita sobre critérios técnicos e econômico-financeiros dos fornecedores.
Em casos específicos a habilitação pode ser realizada antes do julgamento, no que é conhecido como inversão de fases.
Fase 6: recursal
Finalizada a habilitação é aberto prazo de até 3 dias úteis para a interposição de recursos administrativos, em face de:
- Ato que defere ou indefere pedido de pré-qualificação de interessado ou de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento;
- Julgamento das propostas;
- Ato de habilitação ou inabilitação de licitante;
- Anulação ou revogação da licitação;
- Extinção do contrato, quando determinada por ato unilateral e escrito da Administração.
Fase 7: homologação
No caso de uma licitação bem-sucedida, sem a existência de vícios, o objeto será adjudicado e a licitação será homologada, marcando o encerramento do processo licitatório.
Após a homologação o contrato administrativo é assinado pela administração pública e pelo fornecedor selecionado, iniciando a prestação do serviço ou entrega dos bens.
Qual a relevância das compras públicas para a sociedade?
A temática compras públicas está inserida em um contexto maior de planejamento governamental e da execução de políticas públicas. Efeitos positivos como exigências de critérios de sustentabilidade ambiental, por exemplo, podem incentivar a práticas de mercado, levando a difusão destes critérios aos consumidores e criando padrões de consumo.
A grande relevância do Estado na perspectiva do consumidor pode ser utilizada como viabilizador da execução de programas de governo e políticas públicas. Um exemplo é o Plano de Metas, executado no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960) e que consistiu em grandes investimentos em infraestrutura e, consequentemente, aquisições por parte do governo federal, mostram que as compras públicas ultrapassam a mera função de meio de aquisição de insumos.
Por fim, é importante destacar que as compras públicas têm impacto direto ao cidadão, mesmo que os objetos adquiridos não sejam oferecidos diretamente. Compras eficientes e eficazes trazem eficiência à gestão pública, o que reflete em maior disponibilidade orçamentária e de recursos para o poder público direcionar para a melhoria de serviços públicos.
Leia também: O que são govtechs e como elas podem contribuir para a gestão pública?
Referências
¹ http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9315/1/td_2476.pdf le
² https://www.oecd.org/governance/public-procurement/
³ Terra, A. C. P. Compras públicas inteligentes: um modelo de análise estratégica para a gestão das compras públicas – estudo de caso do instituto do meio ambiente e dos recursos hídricos do distrito federal. 2016. 251 f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública em Rede Nacional) – Universidade Federal de Goiás, Goiânia, 2016.
