Introdução

A crescente influência das plataformas digitais no setor privado, exemplificadas por gigantes como Amazon e Facebook, gerou uma expectativa por experiências similares no âmbito dos serviços públicos. Embora governos tenham investido em infraestrutura digital, a falta de integração resultou em uma fragmentação das experiências oferecidas aos cidadãos. Nesse contexto, o conceito de “Governo como Plataforma” (GaaP), introduzido por Tim O’Reilly em 2011, emerge como uma abordagem para estreitar a relação entre o Governo e os cidadãos por meio de uma plataforma digital unificada para todos os serviços públicos.

Essencialmente, o GaaP propõe uma reorganização do trabalho governamental em torno de uma rede de APIs e componentes compartilhados, adotando padrões abertos e conjuntos de dados oficiais. A integração desses elementos permite ao setor público, em colaboração com empresas e outras organizações, oferecer serviços mais eficientes, seguros e integrados, com o foco principal na melhoria da experiência do público.

No entanto, a implementação efetiva do GaaP requer um plano estratégico que priorize a identificação e execução de plataformas essenciais, além de estimular a cooperação entre setor público e privado para desenvolver soluções inteligentes. Além disso, é crucial integrar de forma harmoniosa as diferentes partes do setor público.

É importante ressaltar que a adoção do GaaP implica em mudanças significativas na organização do trabalho governamental, incluindo reformas institucionais destinadas a aumentar a eficiência. Exemplos no mundo real, como a inclusão da carteira de motorista da Califórnia na Apple Wallet e o pagamento de créditos de transporte público através do App Maps da Apple nos EUA, ilustram o potencial transformador dessa abordagem, que também pode beneficiar a formalização de outros setores econômicos.

Para entender melhor as implicações do GaaP, é essencial considerar quatro elementos críticos: moeda de dados, tecido conjuntivo, efeito de rede e multiplicador de escala. As agências governamentais têm à disposição diferentes modelos de serviços públicos, incluindo Plataforma de Todo o Governo, Peer Platform, Ecosystem Platform e Plataforma de Crowdsourcing, cada um com suas características e aplicações específicas.

Dentre esses modelos, destaca-se a Ecosystem Platform, que colabora com empresas e organizações não governamentais para desenvolver soluções únicas e combinadas. No entanto, quando a integração intergovernamental enfrenta obstáculos devido a barreiras legais e institucionais, o setor privado pode assumir a iniciativa criando suas próprias plataformas integradas, com credenciamento concedido pelo poder público. O governo do Reino Unido, por exemplo, tem estado à frente no uso de produtos de governo como plataforma (GaaP) para tornar mais fácil e eficiente para as equipes de serviço projetar e hospedar serviços, enviar mensagens e receber pagamentos. Os produtos GaaP são projetados com o princípio “Build Once, Use Many” em mente, o que reduz o esforço desperdiçado, aumenta a velocidade e a agilidade e melhora as experiências do usuário.

Governos como Plataforma podem ainda promover o empreendedorismo ao simplificar processos e fornecer recursos e informações essenciais. Algumas maneiras de fazer isso incluem:

1. Facilitar o acesso à informação: Plataformas unificadas facilitam o acesso a informações relevantes para empreendedores, como regulamentações, licenças, incentivos fiscais e oportunidades de financiamento.
2. Simplificar processos burocráticos: Desburocratizar e agilizar processos como registro de empresas, obtenção de licenças e cumprimento de normas permite que empreendedores foquem no crescimento de seus negócios.
3. Fomentar conexões e networking: Plataformas de governo podem conectar empreendedores a mentores, investidores e outros empreendedores, promovendo colaboração, compartilhamento de conhecimento e criação de oportunidades de negócio. É possível ainda criar ambientes virtuais para compartilhar ideias inovadoras, resultando em soluções mais eficazes e sustentáveis.
4. Acesso a recursos financeiros: Plataformas unificadas podem facilitar o acesso a programas de financiamento, crédito e incentivos fiscais destinados a apoiar empreendedores e startups.

Ao implementar essas estratégias, Governos como Plataforma podem apoiar o empreendedorismo, estimular a criação de novos negócios e contribuir para o crescimento econômico.

Medidas para serem adotadas

O conceito de Governo como Plataforma (GaaP) visa aprimorar a eficiência, transparência e acessibilidade dos serviços públicos por meio da alavancagem de tecnologias digitais e inovação. Ao implementar medidas GaaP, os governos podem simplificar processos, reduzir custos e melhorar as experiências do usuário.

Um aspecto-chave para fortalecer essa abordagem no Brasil é garantir a inclusão digital e a expansão do acesso à internet em áreas carentes. A chegada da tecnologia 5G representa uma oportunidade para modernizar e expandir a cobertura das antenas, o que requer uma harmonização da legislação e a reformulação das leis de antenas para atender às demandas atuais. Um decreto de instalação de antenas e políticas para atrair investimentos na expansão da rede de fibra ótica e data centers podem ser meios eficazes para alcançar esse objetivo.

Além disso, para agilizar o acesso aos serviços governamentais, é crucial desenvolver um sistema único de identidade digital que unifique o acesso a diversos serviços públicos e privados. Propostas legislativas que fortaleçam esse conceito podem tornar os serviços mais eficientes e melhorar a relação entre governo e sociedade.

No contexto da prestação de serviços digitais, é fundamental promover a integração e sincronização de portais disponíveis para a população, utilizando o setor privado e organizações não governamentais como instrumentos complementares. As APIs desempenham um papel crucial nesse processo, permitindo que desenvolvedores criem softwares capazes de se comunicar com outras plataformas. O credenciamento de APIs pelos governos em todos os níveis pode facilitar o acesso do cidadão a uma variedade de funcionalidades em um único local.

A fragmentação dos serviços públicos, como observado em instituições como os Departamentos Estaduais de Trânsito, representa um desafio significativo. A ausência de governança compartilhada e a falta de integração entre sistemas prejudicam a eficácia e a conveniência dos serviços oferecidos aos cidadãos. Parcerias entre o setor público e a iniciativa privada, através de modelos de co-oferta de serviços, podem superar barreiras legais e institucionais, permitindo a integração de serviços transacionais em uma única plataforma para os cidadãos. Essas parcerias devem ser estabelecidas com critérios claros de proteção de dados e prestação de serviço, garantindo a segurança e a qualidade dos serviços oferecidos.

Um grande exemplo dessa ausência são os Departamentos Estaduais de Trânsito que, apesar de parte do Sistema Nacional de Trânsito, têm sistemas próprios, incluindo websites, com procedimentos particulares, e até diferentes vínculos institucionais – ou seja, há clara ausência de governança compartilhada. O DETRAN possui várias atribuições, como registro de veículos, emissão de CNHs, realização de exames, fiscalização, aplicação de multas e gerenciamento de leilões de veículos apreendidos. Também é responsável por regular as etapas para obtenção da CNH pagamento de multas emitidas por outros órgãos.

Muitas vezes, tais serviços transacionais não são capazes de serem integrados, por barreiras legais e institucionais ligadas à autonomia federativa. No entanto, o poder público tem a capacidade de realizar parcerias com a iniciativa privada, via credenciamento, para que empresas possam ter a capacidade de realizá-los em uma única plataforma para os cidadãos. Nesse sistema de co-oferta, os Governos definem critérios de proteção de dados e prestação de serviço para, com isso, permitir que determinadas iniciativas realizem a integração na prática para aqueles que precisam. 

Efeito Esperado

Governos de todo o mundo estão adotando cada vez mais a abordagem de Governo como Plataforma (GaaP) para melhorar os serviços públicos e promover a confiança entre os cidadãos. Tal conceto representa uma abordagem inovadora na prestação de serviços públicos, visando a eficiência, transparência e acessibilidade por meio da integração de tecnologias digitais e colaboração entre setores público e privado. No entanto, dada a novidade do conceito, ainda não é possível quantificar com precisão seus efeitos e impactos a longo prazo.

Nesse sentido, é válido recorrer ao histórico do governo digital como uma espécie de proxy para estimar os potenciais efeitos do GaaP. O governo digital, em seu tempo, representou uma inovação semelhante, promovendo o acesso a serviços, redução da burocracia e aumento da confiança por meio da adoção de tecnologias digitais. Ao explorar os efeitos positivos do governo digital no passado, podemos inferir que o GaaP, ao seguir uma abordagem semelhante, também pode trazer benefícios econômicos, como eficiência operacional e geração de novos negócios. Embora seja importante reconhecer as distinções entre os dois conceitos, a análise do impacto do governo digital pode fornecer insights valiosos sobre o potencial do GaaP em promover uma transformação positiva na entrega de serviços públicos.

Diversos vários estudos exploram a relação entre a implementação destas medidas e a confiança pública, o crescimento econômico e o controle da corrupção. A confiança é essencial para o funcionamento de qualquer sociedade, permitindo a cooperação e expressão de solidariedade entre as pessoas, além de possibilitar que os órgãos públicos planejem e executem políticas e prestem serviços. A confiança no público, nas instituições e nos líderes são ingredientes indispensáveis para o progresso social e econômico.

Existem muitos fatores complexos e interrelacionados que afetam a confiança nas instituições. Questões econômicas, sociais e ambientais podem desempenhar um papel, e muito depende dos contextos nacionais específicos. No entanto, em países onde os declínios na confiança pública têm sido mais significativos nas últimas décadas, as evidências sugerem que a insegurança econômica e a percepção de desempenho governamental insatisfatório ou corrupto contribuíram significativamente.

Adicionalmente, o desempenho insatisfatório do governo, os escândalos e a corrupção também minam a confiança das pessoas de que as instituições públicas estão trabalhando em prol de seus interesses e do país. A qualidade dos serviços públicos é importante para o engajamento e a confiança das pessoas nas instituições.

Tolbert e Mossberger (2006) encontraram uma relação estatisticamente significativa entre o uso de um site do governo local e a confiança nele, bem como outras expectativas do governo federal e local. Segundo os autores, há evidências que sugerem que o governo digital, como aplicação dos princípios GaaP, pode aumentar a confiança com base em processos, satisfazendo efetivamente os cidadãos e como um exemplo de responsividade.

Por outro lado, Mammadli e Vsevolod (2020) encontram um efeito positivo da digitalização da economia nos níveis dos países da OCDE. Abu-Shanab (2013) constata que um Índice de Governo Digital da ONU, chamado EGRI, tem uma alta correlação com o Índice de Percepção de Corrupção (CPI) e o Índice de Orçamento Aberto (OBI). Por fim, Elbahnasawy (2014) encontra que a adoção de governo digital reduz corrupção – através da infraestrutura de telecomunicações e do âmbito e qualidade dos serviços online – que é reforçada por uma maior adoção da Internet, mostrando que os efeitos da interação entre o governo digital e a adoção da Internet são complementos em programas anticorrupção.

Sabe-se que melhorias institucionais relacionadas à evolução do governo e ao controle da corrupção melhoraram as condições de vida dos países, como já defendido por Acemoglu e Robinson no seminal livro “Why Nations Fail”. Assim, para estimar o impacto da adoção da abordagem GaaP, com integração via plataformas de serviços via setor privado, será utilizado o indicador EGRI, que incorpora a qualidade da prestação no setor público de serviços online, capacidade de telecomunicações e capacidade humana de conectividade. É realizada uma regressão com mais de 60 países em três anos diferentes, para estimar o efeito do aumento relativo deste indicador em dois indicadores institucionais: efetividade do governo e controle da corrupção, ambos calculados na iniciativa Worldwide Governance Indicators (Banco Mundial).

Em seguida, será estimado o efeito desses indicadores institucionais sobre o PIB per capita dos países, levando em consideração outros controles sobre capital humano, investimento, desigualdade etc. Isso ajudará a entender o impacto da implementação do GaaP no Brasil no crescimento, mediado pela melhoria da qualidade das instituições.

Os resultados estão resumidos na figura abaixo. É mostrado que, de fato, há um grande e significativo efeito do desenvolvimento da prestação de serviços pelo meio digital (uma proxy para abordagem GaaP) na corrupção e no controle do governo. Enquanto o PIB per capita (ou seja, a renda do país) aumenta cerca de 10% com um desvio padrão de variação desses indicadores.

Gráfico 1: Efeito da adoção de prestação de serviços públicos digitalizados sobre economia e corrupção

O Brasil, em 2020, pontuava com 0,767 no indicador de EGRI. Imaginando que este cresça 0,1 nos próximos anos (aproximando o país das primeiras posições), haveria um aumento de 0,12 e 0,06 nos indicadores de controle de corrupção e efetividade do governo, respectivamente. Desse modo, ao final, a renda do país acabaria por crescer cerca de 1,5% devido a tais melhorias institucionais, o que chegaria a um montante de quase R$ 150 bilhões, considerando o PIB de 2022. Tal efeito, apesar de elevado, seria efetivamente em horizonte mais longo, de pelo menos 10 anos – desse modo, haveria um crescimento anual de cerca de R$ 15 bilhões.

Adicionalmente, segundo estudo da FGV, os brasileiros gastam entre R$ 497 e R$ 830 reais por ano para se identificar. Tal valor equivale a um percentual entre 10 e 15% do PIB per Capita brasileiro. As situações são explicitadas abaixo.

Considerando apenas serviços públicos de emissão de documentos, é possível assumir uma redução de pelo menos metade do gasto com documentos para bancos com uma identificação única e uso de plataforma integrada pela iniciativa privada. A realização de matrícula em instituições públicas de ensino pode ser feita por algum destes sistemas, reduzindo o número de etapas, junto à emissão digital de documentos. Adicionalmente, deixar de fazer exame/consulta médica e retirar mercadoria por ausência de documento pode ser completamente evitado com tais medidas. Ainda, processos de contratação de recursos humanos podem ser rapidamente agilizados adotando tal sistema, tanto no setor público quanto no próprio setor privado – uma estimativa conservadora pode assumir redução de 10% destes custos. Uma mesma hipótese de redução pode ser feita para assinatura de documentos e para liberação de cartão e contratos de financiamento.

Agregando tais efeitos, sob tais hipóteses de redução de custos, tem-se uma economia de cerca de R$ 7,38 bilhões anuais. Tal valor reveria para ganhos privados de consumo e impostos, gerando ganhos significativos ao longo do tempo.

Há ainda um fator adicional de formalização, relativo ao aumento do faturamento de pequenos empreendedores com o acesso a instrumentos e instituições formais. Atualmente, há cerca de 18,6 (média na PNADC 2022.4) milhões de ocupados por conta própria sem CNPJ no Brasil. Entre 2021 e 2022, trabalhadores que começaram em tal categoria e se formalizaram (adquirindo um CNPJ) tiveram crescimento do rendimento efetivo do trabalho 9,2 p.p. maior, mesmo controlando por mudanças de escolaridade e idade. Considerando uma renda efetiva média de cerca de R$ 1690 (média na PNADC 2022.4), e considerando uma formalização de cerca de 10% graças à facilitação pela integração de serviços, a medida levaria a uma geração anual de renda agregada de R$ 3,5 bilhões a preços de 2022.

Para estimar os efeitos da simplificação dos processos de documentação graças a plataformas em parceria com o setor privado, será utilizado um estudo no Journal of Development Economics. O artigo estima o efeito do SIMPLES, que reduziu significativamente a burocracia envolvida no pagamento de impostos, sobre a formalização de empresas, encontrando um efeito positivo de +13p.p. para empresas de comércio.

Uma redução de processos burocráticos via plataforma única do setor público, incluindo nível nacional e subnacionais, abarcaria do pagamento de impostos à necessidade de diferentes registros em diversas instituições, que seriam significativamente minimizadas com a ferramenta. Assume-se que, mesmo sem a redução de impostos associadas ao SIMPLES, é possível chegar a metade deste efeito. Segundo o FMI, as firmas formalizadas apresentam níveis de receita e lucro cerca de 50% maiores. Dados do IBGE mostram que micro e pequenas empresas correspondem a cerca de 13% do PIB brasileiro, do qual cerca de 50% correspondem a lucros e rendimentos mistos (renda do trabalho autônomo). Com isso, o efeito de 6 pontos percentuais de aumento de formalização leva a um aumento de 3% dos lucros desse setor, o que corresponde a 0,3% na economia agregada – ou seja, 0,15% de aumento do PIB, o que corresponde a R$ 15 bilhões anuais a preços de 2022.

Finalmente, é possível estimar impacto da implementação do Governo como Plataforma sobre a eficiência e a economia no processo de abertura de empresas. De acordo com o relatório “Doing Business” do Banco Mundial, o Brasil atualmente requer cerca de 16,6 dias para a abertura de um negócio, enquanto a média dos países desenvolvidos é de aproximadamente 10,7 dias. Esta diferença no tempo necessário para iniciar uma atividade empresarial não só impõe barreiras ao empreendedorismo, mas também tem um impacto econômico considerável.

Ao aplicar a diferença entre o tempo requerido no Brasil e a média dos países desenvolvidos ao número de empregadores e trabalhadores por conta própria no Brasil, que gira em torno de 30 milhões de trabalhadores, e considerando seus ganhos médios mensais de aproximadamente R$ 3150, o impacto econômico é estimado em R$ 18,2 bilhões anuais. Este valor expressivo reflete não apenas os custos diretos associados ao tempo adicional necessário para a abertura de empresas, mas também os custos de oportunidade resultantes da demora na entrada de novas empresas no mercado, atrasando a geração de empregos, a inovação e o crescimento econômico.

Portanto, a implementação de novas ferramentas e abordagens que agilizem e simplifiquem o processo de abertura de empresas, seguindo a ideia do Governo como Plataforma, poderia ter um impacto econômico significativo no Brasil. Ao reduzir a burocracia e facilitar o empreendedorismo, tais políticas não só tornariam o Brasil mais competitivo internacionalmente, mas também impulsionariam o desenvolvimento econômico, estimulando a criação de empregos e promovendo uma cultura de inovação.

A tabela abaixo lista os ganhos estimados anteriormente. Como se vê, o PIB brasileiro cresceria, em relação ao seu nível de 2022, 0,4 pontos percentuais a mais por ano, caso tais medidas associadas ao GaaP sejam aprovadas.

Estima-se ainda que cerca de 2 bilhões de reais são pagos em multas de trânsito no Brasil. Esse número é obtido considerando que o estado de São Paulo, que abriga quase 1/3 de todos os veículos do país, emite 1,5 milhão de multas de trânsito[1]. Ao aplicar o inverso desse fator, chegamos a 5,3 milhões de multas emitidas nos âmbitos estaduais. Adicionando a isso, a Polícia Rodoviária Federal estima que em rodovias federais são emitidas quase 5 milhões de multas. Considerando que a maioria das multas varia entre R$ 190 a 290[2] e usando R$ 200 como estimativa média, concluímos que aproximadamente 2 bilhões de reais são pagos em multas de trânsito em todo o Brasil por ano.

Considerando que se estima uma redução pela metade da perda de R$ 371 milhões associado a falta de documentos, pode ser usado como hipótese que metade desse valor é associado a multas de trânsito atrasadas ou não pagas devido à burocracia. Desse modo, o ganho total seria de R$ 92,8 milhões – equivalente a 4,5% do total pago em multas de trânsito.

Conclusão

A abordagem do governo como plataforma (GaaP) e a implementação do governo digital demonstraram ter um impacto significativo na confiança pública, no controle da corrupção e no crescimento econômico. Ao aumentar a transparência, a capacidade de resposta e a acessibilidade dos serviços públicos, o GaaP pode promover a confiança entre os cidadãos e melhorar a qualidade geral das instituições governamentais. À medida que as iniciativas de governo digital avançam, podemos esperar melhorias nas condições de vida e prosperidade econômica dos países que adotam essas práticas.

Além disso, a associação positiva entre o desenvolvimento do governo digital e a melhoria dos principais indicadores institucionais, como controle da corrupção e eficácia do governo, destaca a importância de adotar a abordagem GaaP no setor público. À medida que as nações continuam investindo na transformação digital, é vital que os formuladores de políticas priorizem a adoção dos princípios GaaP para otimizar a prestação de serviços públicos, promover a transparência e, por fim, impulsionar o crescimento econômico. Ao fazer isso, os países não apenas melhorarão a qualidade de suas instituições, mas também melhorarão o bem-estar geral de seus cidadãos.

Por Daniel Duque, gerente de Inteligência Técnica do CLP;

[1] https://www.uol.com.br/carros/colunas/doutor-multas/2022/03/30/como-as-multas-de-transito-podem-ser-cobradas.htm?cmpid=copiaecola

[2] https://autoesporte.globo.com/seu-bolso/noticia/2022/04/quais-sao-os-valores-das-multas-de-transito-mais-comuns-do-brasil.ghtml