Nota Técnica – Investimento público verde, sustentabilidade e economicidade na infraestrutura de transportes

1. Introdução

A adoção de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento econômico sustentável exige que a sustentabilidade ambiental, a responsabilidade fiscal e a inclusão social sejam tratadas de forma integrada. A experiência internacional recente aponta que o crescimento duradouro não decorre apenas do aumento do gasto público, mas da capacidade de o Estado gastar melhor, selecionar melhor os projetos, reduzir distorções tributárias e regulatórias, proteger grupos vulneráveis e mensurar resultados ambientais, econômicos e sociais.

Nesse sentido, políticas de infraestrutura devem ser avaliadas não apenas pelo custo inicial da obra, mas pelo seu desempenho ao longo de todo o ciclo de vida. A economicidade deve considerar implantação, manutenção, restauração, operação, consumo energético, emissões de CO₂, interrupções de tráfego, segurança viária e durabilidade do ativo público. Esse critério é especialmente relevante no Brasil, país altamente dependente do transporte rodoviário e no qual a qualidade da infraestrutura impacta diretamente a competitividade, a integração regional, o custo logístico, a arrecadação e o bem-estar da população.

2. Investimento público verde: conceito e relevância

O conceito de investimento público verde, parte da ideia de que a transição para uma economia de baixo carbono e mais resiliente depende de ativos públicos de longa duração: rodovias, sistemas de drenagem, saneamento, transporte público, iluminação urbana, gestão de resíduos, habitação, contenção de encostas, infraestrutura hídrica e adaptação climática.

Entretanto, o investimento público verde só gera crescimento sustentável quando há boa seleção de projetos, avaliação técnica, governança contratual, transparência da dívida, integridade nas compras públicas e orçamento adequado para manutenção. O investimento verde pode elevar produtividade, reduzir emissões e atrair investimento privado, mas somente quando o orçamento é capaz de transformar recursos financeiros em ativos públicos funcionais e duráveis. O orçamento para tais despesas não deve se limitar ao fato de elas serem sustentáveis, mas é necessário vincular essa classificação à avaliação de impacto, revisão de benefícios tributários, planejamento de médio prazo e fiscalização independente.

Aplicado à infraestrutura rodoviária, esse raciocínio significa que o gestor público não deve escolher uma solução de pavimentação apenas pelo menor preço inicial. A decisão deve considerar o custo total do ativo ao longo de sua vida útil. Uma solução mais barata na contratação pode se tornar mais cara para o Estado se exigir manutenção frequente, gerar maior consumo energético, aumentar emissões de CO₂, causar interdições recorrentes ou reduzir a segurança viária. Por outro lado, uma solução de maior custo inicial pode ser mais econômica se apresentar maior durabilidade, menor necessidade de restauração e melhor desempenho ambiental.

3. O caso do Paraná como política pública de orçamento de capital verde

O caso do Paraná oferece exemplo concreto dessa abordagem. O Estado é atualmente na primeira posição no Ranking CLP no quesito de Sustentabilidade Ambiental, e estruturou política pública de incentivo à pavimentação em concreto por meio da isenção de ICMS sobre cimento destinado à pavimentação de estradas e vias públicas estaduais. O Convênio ICMS 05/26 autorizou a concessão da isenção nas operações internas com cimento destinado a concessionárias de pedágio e construtoras contratadas pela administração pública estadual para obras de pavimentação. O Decreto estadual nº 12.956/2026 internalizou a medida, prevendo isenção até 31 de dezembro de 2027, limitada a 884.990 toneladas de cimento, com certificação pela Secretaria de Infraestrutura e Logística e acompanhamento de indicadores econômicos vinculados ao benefício.

A importância da medida está em seu desenho. O decreto, além de reduzir imposto sobre determinado insumo, também usa a política tributária como instrumento de indução de investimentos públicos mais duráveis, sustentáveis e econômicos. Ele determina que sejam verificados, ao final de cada exercício, a efetiva redução dos custos de manutenção decorrente da adoção do pavimento rígido e a redução da acidentalidade, com encaminhamento das informações à Secretaria da Fazenda para eventual reavaliação do benefício fiscal.

A política adotada pelo Paraná pode, portanto, ser compreendida como um exemplo de orçamento de capital verde aplicado à infraestrutura de transportes. O benefício tributário não é genérico: ele possui objeto delimitado, prazo definido, limite quantitativo, controle setorial e obrigação de monitoramento. Esses elementos são compatíveis com boas práticas de política fiscal sustentável, pois reduzem o risco de renúncia fiscal sem contrapartida pública mensurável.

O estudo técnico sobre a PRC-280 demonstra essa lógica. A análise comparou alternativas de restauração considerando produção de materiais, transporte, execução, manutenção e uso da rodovia ao longo de 20 anos. Nas condições analisadas, a alternativa em pavimento semirrígido apresentou consumo energético 4,4 vezes maior e emissão de CO₂ cerca de 40% superior em relação à restauração em whitetopping de concreto. O estudo também destaca que a metodologia de Análise de Ciclo de Vida permite inserir a ecoeficiência nas análises de viabilidade técnico-econômica, transformando emissões e energia em parâmetros objetivos de decisão pública.

A medida combina três dimensões relevantes.

A primeira é a econômica. Ao reduzir o custo do cimento destinado à pavimentação, o Estado pode tornar mais viáveis projetos com maior durabilidade e menor custo de manutenção. Essa redução de custo pode liberar recursos para ampliar a malha atendida, melhorar a qualidade das obras ou reduzir encargos futuros sobre o orçamento.

A segunda é a ambiental. Ao induzir soluções cuja análise de ciclo de vida indique menor consumo energético e menor emissão de CO₂, o Estado passa a incorporar critérios ambientais no processo de investimento público. Seguindo a lógica do investimento público verde, é necessário escolher projetos que reduzam riscos climáticos, emissões e custos futuros.

A terceira é a fiscal e institucional. O decreto exige acompanhamento de indicadores e admite reavaliação do benefício. Essa característica é essencial. Incentivos fiscais sustentáveis devem ser temporários, monitoráveis e vinculados a resultados. Caso contrário, podem se converter em renúncia de receita sem comprovação de ganho social, ambiental ou econômico.

4. Como o Brasil pode usar esse tipo de política

O Brasil pode avançar significativamente na incorporação de políticas de investimento público verde, sobretudo se adaptar essas práticas à realidade federativa. Grande parte dos investimentos com impacto climático e econômico ocorre em nível subnacional: pavimentação urbana e rural, drenagem, transporte coletivo, saneamento, resíduos sólidos, iluminação pública, habitação e defesa civil são áreas fortemente executadas por Estados e Municípios.

Deve-se, portanto, construir uma metodologia nacional e subnacional de seleção, priorização, financiamento e monitoramento de investimentos sustentáveis. Essa metodologia pode ser aplicada por meio dos instrumentos já existentes, com as PPA, LDO, LOA, planos setoriais, contratos de concessão, PPPs, convênios, transferências voluntárias, operações de crédito e compras públicas.

No plano federal, o Brasil pode criar diretrizes nacionais para que projetos de infraestrutura financiados com recursos públicos ou garantias federais apresentem análise de ciclo de vida, custo total de propriedade, estimativa de emissões e avaliação de risco climático. Isso permitiria comparar alternativas de engenharia com base em critérios de desempenho, e não apenas em preço inicial.

Nos Estados, a política pode avançar por meio de incentivos tributários condicionados, como no caso do Paraná, revisão de benefícios fiscais com baixa aderência ambiental, adoção de critérios verdes em fundos estaduais de infraestrutura, concessões rodoviárias com metas de redução de emissões e programas de manutenção preventiva baseados em custo de ciclo de vida.

Nos Municípios, a aplicação tende a ser ainda mais direta. Prefeituras podem adotar orçamento de capital verde para priorizar obras de pavimentação, drenagem, contenção de encostas, mobilidade urbana, parques lineares, iluminação eficiente e resíduos sólidos. Mesmo municípios de menor porte podem utilizar consórcios públicos para elaborar projetos padronizados, contratar estudos técnicos, captar recursos e monitorar resultados.

5. Aplicação prática pelos entes locais

Para os entes locais, a principal inovação seria substituir a lógica de “obra mais barata no edital” pela lógica de “ativo público mais econômico e sustentável ao longo da vida útil”. Isso exige mudanças simples, mas estruturantes.

Primeiro, os municípios e Estados podem criar uma carteira de projetos verdes de capital, com prioridade para obras que reduzam custos futuros, aumentem resiliência climática e melhorem a produtividade local. Essa carteira deve estar vinculada ao PPA e à LOA, evitando que projetos sustentáveis sejam tratados como ações isoladas.

Segundo, cada projeto relevante deve passar por uma análise de custo do ciclo de vida. No caso de pavimentação, por exemplo, a comparação deve incluir implantação, manutenção, restauração, vida útil, emissões, consumo energético, segurança viária e impacto no tráfego. A metodologia usada no estudo da PRC-280 mostra que esse tipo de avaliação é viável e replicável com dados de projeto, bases de custos e parâmetros técnicos já utilizados no setor de infraestrutura.

Terceiro, o orçamento local deve reservar recursos para manutenção preventiva. Uma falha recorrente da infraestrutura pública brasileira é separar a obra de sua manutenção. Isso gera ativos que se deterioram rapidamente e exigem reconstruções mais caras. O orçamento de capital verde deve incluir a manutenção como parte do projeto, e não como despesa eventual.

Quarto, os editais de licitação devem incorporar critérios de desempenho ambiental e econômico, como emissões estimadas, durabilidade, índice de condição do pavimento, consumo energético, reaproveitamento de materiais, eficiência operacional e necessidade de intervenções futuras. Esses critérios podem ser usados tanto em obras públicas tradicionais quanto em concessões e PPPs.

Quinto, os entes locais podem adotar marcação orçamentária verde, mas com cuidado. A simples classificação de uma despesa como “verde” não garante resultado ambiental. Orçamento Verde deve ir além da etiquetagem, conectando planejamento, avaliação de impacto, orçamento de médio prazo, revisão de incentivos fiscais e controle externo.

Sexto, políticas fiscais locais podem ser usadas como instrumentos de indução. Estados podem utilizar benefícios de ICMS, fundos de infraestrutura e regras de concessão. Municípios podem atuar por meio de compras públicas, IPTU verde, ISS em setores estratégicos, contribuição de iluminação pública para modernização energética, outorgas urbanísticas, fundos municipais e critérios sustentáveis em contratos de obras e serviços. Em todos os casos, o benefício deve ser condicionado a metas, prazo, transparência e avaliação periódica.

6. Medidas recomendadas para o Brasil

Uma estratégia brasileira de investimento público verde poderia seguir oito diretrizes.

1. Instituir avaliação de ciclo de vida em projetos de infraestrutura.
Projetos rodoviários, de mobilidade, saneamento, drenagem e resíduos devem comparar alternativas considerando custo total, emissões, consumo energético, manutenção e vida útil.

2. Criar orçamento de capital verde nos entes subnacionais.
Estados e Municípios podem organizar carteiras plurianuais de investimentos sustentáveis, vinculadas ao PPA, à LDO e à LOA, com critérios objetivos de priorização.

3. Vincular incentivos fiscais a resultados mensuráveis.
Benefícios como o adotado pelo Paraná devem ter prazo, limite, finalidade específica, indicadores de desempenho e possibilidade de reavaliação.

4. Proteger recursos de manutenção.
A manutenção preventiva deve ser tratada como componente essencial do investimento, sobretudo em rodovias, vias urbanas, drenagem e saneamento.

5. Adotar compras públicas sustentáveis.
Licitações devem considerar desempenho de longo prazo, eficiência ambiental, durabilidade e custo total, evitando que o menor preço inicial resulte em maior custo futuro.

6. Usar concessões e PPPs com metas verdes.
Contratos de concessão podem incluir indicadores de emissões, eficiência energética, disponibilidade da via, segurança, manutenção e qualidade do pavimento.

7. Fortalecer a capacidade técnica local.
Municípios pequenos podem usar consórcios públicos, bancos públicos, universidades, agências estaduais e fundos de estruturação de projetos para superar limitações técnicas.

8. Criar painéis de monitoramento.
Os resultados devem ser divulgados com indicadores de custo por quilômetro, emissões evitadas, consumo energético, condição do pavimento, acidentes, tempo de interrupção e economia de manutenção.

7. Conclusão

A experiência do Paraná demonstra que a política tributária pode ser utilizada como instrumento de desenvolvimento econômico sustentável quando articulada ao planejamento de infraestrutura, à análise de ciclo de vida e ao controle de resultados. A isenção de ICMS sobre cimento para pavimentação vai além de uma desoneração fiscal, funcionando como um mecanismo de indução de escolhas técnicas potencialmente mais duráveis, econômicas e ambientalmente eficientes.

O ponto central, contudo, não é estabelecer uma preferência automática por determinado material ou tecnologia. A boa prática é exigir que cada projeto demonstre, com base em evidências, qual alternativa oferece melhor desempenho econômico, ambiental e operacional ao longo da vida útil. No caso da PRC-280, a análise indicou ganhos relevantes do whitetopping em consumo energético e emissões de CO₂, mas a metodologia é ainda mais importante que o resultado específico: ela permite que o gestor público decida com base em dados, e não apenas no custo inicial da obra.

Para o Brasil, especialmente para os entes locais, a agenda de investimento público verde representa uma oportunidade de modernizar a gestão pública. Estados e Municípios podem reduzir custos futuros, melhorar a infraestrutura, ampliar a resiliência climática, atrair investimentos e entregar serviços de melhor qualidade. Para isso, devem integrar sustentabilidade ao orçamento de capital, às licitações, aos incentivos fiscais, às concessões e ao monitoramento de resultados.

Por Daniel Duque, head da Inteligência Técnica do CLP