Introdução
Analisando a máquina pública no Brasil, nota-se que o atual sistema é pouco adequado para a prestação de serviços de qualidade com eficiência, tendo várias distorções e incentivos ruins os quais impactam negativamente a produtividade do servidor. Já há décadas não se realiza uma mudança significativa no que se refere à progressão automática e a falta de uma avaliação de desempenho efetiva, sendo esses alguns dos desafios a serem enfrentados para a modernização do serviço público no Brasil.
Além disso, a estrutura de carreiras também tem distorções. Muitos servidores já ingressam no serviço público com remunerações elevadas, alcançando, em pouco tempo, o topo da carreira. Como a progressão ocorre com base em tempo de serviço ou obtenção de certificação e não com base em entrega de resultados, em determinadas carreiras uma quantidade desproporcionalmente grande de servidores chega ao topo. Uma boa Reforma Administrativa terá de endereçar todas essas questões, destravando a baixa produtividade do setor público e valorizando os bons servidores, essenciais para o país.
Com um serviço público mais moderno e eficiente, o poder público no Brasil será capaz de formular políticas públicas efetivas, transparentes e inovadoras que melhor atendam à população. O cenário atual de pandemia reforçou ainda mais a necessidade de termos um setor público que seja capaz de enfrentar problemas complexos.
Vale notar que, comparado com países da OCDE e mesmo da América Latina, o número de servidores públicos no Brasil não é alto. Segundo o Banco Mundial (2017), temos como proporção da população apenas 5,6% de funcionários públicos, enquanto nos países que fazem parte da OCDE esse número é, em média, de 9,5%. Na América Latina, a média é de 4,4%. No entanto, o gasto com pessoal ativo do Estado brasileiro está na faixa de 13,3% do PIB, número alto para padrões internacionais.
Importante ressaltar que não podemos tratar o serviço público como algo monolítico. Mesmo dentro da máquina pública existem grandes desigualdades. Segundo os microdados da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais) de 2018, em todas as regiões brasileiras, a diferença entre o coeficiente de Gini dos trabalhadores empregados pelo setor público e privado varia de 4 a quase 14 pontos dependendo do estado ou região, como mostra o gráfico a seguir.

Outro foco relevante é o combate a privilégios que alguns segmentos do funcionalismo usufruem. A regulamentação do teto do serviço público, por exemplo, é uma medida importante tanto do ponto de vista das contas públicas quanto do ponto de vista moral. Por fim, também é importante a implementação de mecanismos mais meritocráticos no serviço público, com o servidor que progride na carreira o fazendo com base em avaliações de desempenho bem desenhadas e efetivas.
Não obstante o elevado gasto com pessoal, nossos serviços públicos são precários, com o país tendo baixa performance nos indicadores de educação, saúde pública e saneamento, mesmo em comparação com países de nível de renda semelhante. Os gráficos abaixo mostram a posição do Brasil em comparação a diversos outros países de PIB per capita similar, colocando também em perspectiva o gasto com empregados no setor público em relação ao PIB.
Como se vê, em um conjunto de oito a nove países, há três países com nível semelhante ou maior de gasto com salários e benefícios trabalhistas no setor público: Equador (semelhante), Argentina e Sérvia (maior). Porém, há cinco países com população tendo maior acesso a saneamento básico e menor mortalidade infantil, e seis com melhor nota que a do Brasil na prova de matemática do PISA (Programa Internacional de Avaliação de Estudantes).

O fato de termos um número relativamente baixo de empregados no setor público e alto gasto com serviço público se deve aos altos salários de servidores com relação ao setor privado em comparação com o resto do mundo. No entanto, pode-se argumentar que tais prêmios salariais se devem a uma maior qualificação relativa do quadro de empregados no serviço público, tendo em vista que, no setor privado brasileiro, há uma menor capacidade do capital humano, como escolaridade, o que justificaria os maiores salários no setor público.
Por outro lado, mesmo para um nível similar de capital humano, há um prêmio salarial desproporcional no Brasil, principalmente no nível federal e poder executivo, mas não apenas nestes. O Banco Mundial (2017) estima que, controlando por diversas características
observáveis, como escolaridade e experiência, os servidores públicos no Brasil recebem 18% acima de seus pares de mesma qualificação no setor privado (esse número é puxado para baixo principalmente por servidores municipais, que teriam um prêmio negativo), o que colocaria o Brasil na média do resto do mundo. No entanto, um estudo quase-experimental – ou seja, de maior precisão – recente do economista Araújo (2020) mostra que, ao se comparar trabalhadores muito semelhantes, cuja única diferença foi que, uma determinada quantidade deles passou em um concurso público por pouco (no limite das vagas) e outros não foram aprovados por pouco (ficaram de fora), nota-se que existe uma diferença salarial entre esses dois grupos de cerca de 50%, bem acima do estimado pelo Banco Mundial – e que tende a ser menor do que a situação mais geral, pois em sua amostra 97% das vagas eram de concursos estaduais e municipais.
Além de termos uma máquina pública cara, os incentivos no serviço público são ruins impactando negativamente a produtividade de todo funcionalismo. Muitos servidores ingressam na máquina pública com remunerações elevadas, como mostra o Gráfico abaixo, e alcançam em pouco tempo o topo da carreira. A progressão ocorre, principalmente, com base em tempo de serviço ou obtenção de certificados e não baseada em entrega de resultados.

Além dos salários, é comum no serviço público os benefícios adicionarem grandes valores à remuneração dos servidores. O Gráfico abaixo mostra o rendimento habitual (apenas salários) e efetivo (salários e benefícios) por hora trabalhada de três categorias de trabalhadores: celetistas, informais e servidores públicos. Como se vê, há uma adição considerável à remuneração destes últimos com os benefícios sensivelmente acima das demais categorias de trabalhadores do setor privado.

As consequências de tais distorções são duas: tanto a baixa qualidade dos serviços públicos, tal como mostrado no Gráfico 2, quanto o elevado peso do gasto com pessoal no orçamento público. O Gráfico abaixo mostra que, até 2017, o Estado Brasileiro destinava quase 10% de tudo que é produzido no país para remunerações de servidores, com tendência de alta desde 2012, mesmo em meio a uma crise econômica desde 2015.

Após esses pontos levantados, uma reforma do sistema administrativo do setor público se faz urgente, para obtermos melhores resultados e eficiência na prestação de serviços.
O que propõe a PEC 32/2020?
A Reforma Administrativa se orienta por três pilares: (I) Eliminação de benefícios distorcidos; (II) Criação de diferentes categorias de servidores; (III) Mudanças na gestão pública. Os pilares serão analisados separadamente.
● Eliminação de benefícios distorcidos
O primeiro propõe reduzir a distância entre o setor privado e público, com menos privilégios para este último. Como evidenciado acima, além das remunerações, há um numeroso conjunto de benefícios, auxílios, parcelas indenizatórias, parcelas complementares da remuneração, regulados por normas de diferentes naturezas (leis, resoluções, portarias, etc…) sem uniformização dentro do setor público.
Desse modo, está previsto na Reforma Administrativa a uniformização do tratamento desses “penduricalhos”, com a eliminação (vedação constitucional) dos seguintes:
1) Licença prêmio – direito que servidores públicos têm de, a cada 5 anos de efetivo exercício, gozar de 3 meses de licença. Enquanto sete Unidades da Federação têm licença de capacitação, as demais mantiveram a licença prêmio. Já o Governo Federal não tem mais esse benefício.
2) Aumentos retroativos – Aumento/reajuste de remuneração de uma categoria que também impacta salários passados.
3) Férias acima de 30 dias por ano – benefício mais presente no Judiciário, ainda que não apenas neste.
4) Adicional por tempo de serviço (anuênio) – Tal benefício atualmente é um dos principais pelos quais o gasto com pessoal aumenta mesmo em meio a crises e ajustes fiscais. Este determina que, a cada ano, o salário do servidor seja ampliado em 1% independente da entrega de resultados. Bom lembrar que o servidor já usufrui de reajuste salarial e ganhos salariais decorrentes de avanço na carreira. Estima-se que o custo seja de R$ 8 milhões ao ano apenas no governo federal, que já veda tal benefício para aqueles que entraram na máquina pública a partir do final dos anos 1990, enquanto nos Estados ainda há o pagamento regular deste benefício.
5) Adicional ou indenização por substituição não efetiva – Usualmente, servidores em função de chefia recebem um adicional por atuar como substitutos de outro em posição semelhante. Tal benefício muitas vezes é concedido mesmo quando o servidor fica à disposição, mas não é acionado. Com a reforma, ficar à disposição não será mais motivo de pagamento.
6) Parcelas indenizatórias não previstas em lei – Tal benefício tem como objetivo supostamente cobrir despesas, reembolsar o empregado de certos gastos, e, portanto, são consideradas de caráter indenizatório. No entanto, muitas vezes, acabam se tornando penduricalhos que servidores usam para ganhar acima do teto do funcionalismo (R$ 39,2 mil no Governo Federal), uma vez que tais ganhos não são considerados remuneratórios, desse modo não estão sujeitos ao teto. Estima-se que, apenas no Poder Executivo, cerca de 10 mil servidores ganham acima do teto do funcionalismo federal.
O PL 6726/16, defendido pelo Unidos Pelo Brasil, estabelece uma regulamentação nacional de benefícios que seriam considerados ou não como indenizatórios, de modo a impedir a proliferação destes “penduricalhos” no setor público. A Reforma Administrativa, portanto, atua no mesmo sentido.
7) Aposentadoria compulsória como punição.
8) Redução de jornada sem redução de remuneração, exceto em casos de necessidade de saúde (servidor obrigado por questões médicas a cumprir jornada menor). É vedada a redução de jornada/remuneração para cargos típicos de estado.
9) Progressões ou promoções automáticas, baseadas apenas em tempo de serviço.
10) Valor recebido pela ocupação de um cargo ou função seja incorporado de forma definitiva ao salário após determinado período (5, 10 anos) – tal benefício, comum no serviço público, faz com que o salário médio dos servidores federais do executivo com Ensino Superior tenha um descontínuo aumento após 10 anos no mesmo trabalho, como mostra o Gráfico abaixo.

Adicionalmente à redução dos privilégios, a Reforma Administrativa prevê simplificação do desenho de cargos no setor público. Atualmente, foram identificados 42 planos, 117 carreiras e
2000 cargos apenas no Governo Federal. Nos entes subnacionais, tal complexidade também é elevada: segundo a economista Ana Carla Abrão, são 319 carreiras no DF, e, em média, cerca de 100 em cada Estado e cerca de 25 nos municípios.
As consequências práticas são servidores com atribuições similares e remunerações distintas, prejudicando a gestão de pessoal, transformando os Recursos Humanos do setor público em um setor meramente operacional. Desse modo, a Reforma Administrativa, via lei complementar, propõe estabelecer regras gerais para gestão de pessoal no setor público, buscando maior coerência e racionalização1.
● Criação de novas categorias de servidores
A principal mudança proposta pela Reforma Administrativa é a criação de diferentes categorias de servidores, gerando distinções principalmente em relação à estabilidade. No Brasil, o Regime Jurídico Único engloba quase que a totalidade dos servidores públicos, com modelo de entrada na máquina pública praticamente único, via concursos, na modalidade de servidores estatutários, os quais usufruem da estabilidade.
A maior parte das democracias garante alguma forma de estabilidade para parte dos funcionários públicos. Entre os benefícios de tal garantia está a continuidade da prestação de serviços, a preservação das linhas de políticas públicas e a proteção do servidor e do estado de atos contra o interesse público, através da blindagem do servidor das pressões de governantes.
Analisando os países desenvolvidos notamos que existem modelos com maior e menor grau de flexibilidade no que diz respeito à estabilidade dos servidores públicos. Na maioria dos países europeus, esses são, no mínimo, empregos correspondentes a determinados postos ou missões sob soberania nacional: juízes, soldados, fiscais ou funcionários da alfândega, polícia ou até funcionários ministeriais. No entanto, quanto ao resto, a fronteira entre funcionários estatutários e funcionários públicos varia de país para país: em alguns países, o primeiro pode representar até 90% do emprego público e, em outros, quase 15%.
Na França, a maioria dos servidores públicos – 83% em 2009 (DGAFP, 2011) – tem status de funcionário público, com status significativamente diferente daquele do setor privado em termos de segurança no emprego, remuneração, promoção e aposentadoria (Friot, 2012). Já na Alemanha, em 2003, ainda havia 1,7 milhão de funcionários estatutários, o que representava cerca de 40% do emprego no setor público (Bossaert e Demke, 2005, p. 32).
A Suécia, por sua vez, à primeira vista, aparenta ser o país com o maior setor público (31% da população ativa), mas em realidade a maioria esmagadora destes trabalhadores têm regras e disposições legais as quais praticamente não diferem daquelas de seus colegas particulares. Em realidade, menos de 1% dos funcionários públicos têm status de servidor estatutário, sendo a maioria deles juízes (Demke, 2005, p. 33). Neste país, a competição não é o método de recrutamento majoritário e, desde a década de 1960, as regras jurídicas públicas contribuíram para a aproximação entre o serviço público e o setor privado, principalmente em termos de remuneração individual vinculada ao desempenho e mérito (Modeen, 2004).
Na Grã-Bretanha, servidores civis, considerados como “servos da coroa”, podem ser destituídos do cargo por decisão política, mas suas carreiras são relativamente protegidas pela legislação, que lhes concede direitos específicos. Estes, no entanto, representam apenas 10% do emprego no setor público, ou aproximadamente 550.000 trabalhadores (Bossaert e Demke, 2005, p. 32). Muitos agentes que realizam missões de interesse geral, como os magistrados e a polícia, estão excluídos. Muitos profissionais de saúde e educação são empregados por agências executivas, sem grandes diferenças com relação aos empregados no setor privado.
Por fim, na Espanha, o funcionalismo público é organizado em três carreiras, com heterogeneidade na natureza dos vínculos contratuais e funções exercidas. Há a carreira dos servidores civis que pertencem às corporações de Estado (1% do total dos empregados do setor público espanhol); os servidores civis locais, recrutados nas municipalidades (cerca de 50% do contingente de empregados do setor público), que estão inseridos em formas de trabalho mais flexíveis, como a adoção de contratos de trabalho por tempo determinado, e; os funcionários trabalhadores, que representam 49% do funcionalismo público espanhol (Alba e Navarro, 2008).
Nota-se, observando a evidência internacional, a existência do instituto da estabilidade em boa parte dos países ricos. Em geral, para funções perenes, que perpassam por diferentes governos, permanecendo ao longo dos anos, sujeitas também a pressões políticas, os servidores costumam ser “blindados” pela estabilidade.
No Brasil, desde 1988, quase todos servidores públicos são estatutários, de modo a se beneficiarem da estabilidade. Tal característica do setor público brasileiro o coloca como tendo um modelo mais enrijecido, fato que, em si, não é um problema. O importante é que o desempenho seja condição para se manter a estabilidade. Olhando para a experiência internacional, notamos, por exemplo, que países como Reino Unido e Holanda permitem o desligamento de servidores por baixo desempenho, fato que ainda precisa ser regulamentado no Brasil.
Desse modo, tem-se que, no Brasil, um servidor público federal passa em média 28 anos em atividade, além de 20 anos como inativo, gerando adicionalmente pensão por morte para seus dependentes, que duram, em média, 11 anos. Este vínculo perdura, portanto, por 60 anos em média para todas as funções, tanto operacionais quanto de estado (estratégicas). Essa situação cria um elevado custo e rigidez nas contas fiscais. Nesse sentido, a Reforma Administrativa propõe a adoção de um modelo que não se ampara mais em um único tipo de vínculo, mas em vínculos distintos coexistentes. Estes são descritos abaixo.
Cargo típico de estado – atuação própria do estado, engloba funções que não podem ser transferidas para o mercado. Lei posterior vai estabelecer/categorizar quais atividades serão enquadradas como típicas de estado, essenciais e quais não são. Tal vínculo mantém a estabilidade, mas com etapa intermediária entre as provas do concurso e o ingresso no cargo, em que será estabelecido o chamado “Vínculo de Experiência”, de no mínimo 2 anos. A estabilidade seria adquirida após 1 ano do fim desses dois anos. Portanto, para adquirir a estabilidade, serão necessários 3 anos. Tal instituição substituiria o estágio probatório, que se tornou pouco efetivo, apresentando baixo desligamento de servidores (somente 0,2% no período de 2016 até julho de 2019). O “Vínculo de Experiência” será considerado como etapa do concurso público, eventual servidor estará sendo avaliado não tendo direito automático ao cargo.
A proposta é que os mais bem avaliados e aptos serão efetivados (depende de classificação ao final do período dentro do quantitativo estabelecido pelo edital do concurso público). Vale ressaltar que os servidores em cargos típicos de estado estarão inseridos no regime próprio de previdência social (RPPS).
Cargo com vínculo por prazo indeterminado – Neste tipo de vínculo não se define limite da relação em termos de duração, que dependerá da evolução tecnológica e das necessidades do país. Se a função exercida por aquele servidor for considerada obsoleta, por exemplo, o vínculo poderá ser desfeito. Lei posterior vai estabelecer mais claramente em quais hipóteses esse vínculo pode ser desfeito. O servidor nesse vínculo vai desempenhar atividades que não são típicas de estado, como atividades técnicas, administrativas ou especializadas que requerem um volume maior de pessoas. Não há o instituto da estabilidade e o ingresso no serviço público se dá pela via do concurso público e posterior aprovação no vínculo de experiência. Os servidores em cargo por prazo indeterminado estarão inseridos no regime próprio de previdência social (RPPS).
Vínculo por prazo determinado – tal tipo de vínculo irá substituir os contratos temporários, que já são permitidos, mas são muito limitados e pouco flexíveis. Esse tipo de vínculo servirá para atender situações temporárias e sazonais, com foco na natureza da demanda. Os servidores nesse tipo de vínculo estarão segurados no RGPS. A proposta é estabelecer hipóteses genéricas na constituição para uso de trabalho temporário no setor público buscando, assim, ampliar seu escopo de utilização e superar a rigidez do modelo atual.
Cargo de liderança e assessoramento – tal vínculo vai substituir cargos comissionados e funções de confiança, buscando promover maior unicidade de tratamento. Os servidores nesse tipo de vínculo estarão segurados no RGPS. Cada ente, via decreto, estabelece requisitos mínimos (curso superior, experiência, etc..) para ocupação desse tipo de cargo. Tais requisitos podem ser fixados ou mudados pelo chefe do poder a qualquer momento. Também é proposta a extensão das atribuições dos comissionados para funções técnicas, gerenciais e estratégicas. Lei complementar irá regulamentar a ocupação desses postos. É válido mencionar que a Reforma Administrativa também prevê expansão das possibilidades de acúmulo de cargos no setor público, e mesmo com outros no setor privado, a depender do tipo de vínculo. Atualmente, é permitido acumular apenas dois cargos de professor, um cargo de professor e um cargo técnico/científico, ou duas funções na área da saúde.
Nesse sentido, a legislação prevê a possibilidade de acumulação de cargos total para os novos tipos de vínculos (desde que não haja incompatibilidade de horários e conflitos de interesse), tendo como exceção o Cargo Típico de Estado, que manterá as possibilidades de acumulação bem mais limitadas (pode haver acumulação com cargos de docência e profissão de saúde regulamentada, desde que haja compatibilidade de horários). Desse modo, de acordo com a proposta, a maior parte dos servidores a serem contratados no futuro poderão assumir também outros trabalhos inclusive no setor privado, incrementando a flexibilidade.
- Mudanças na gestão pública
Esse ponto da Reforma Administrativa se afasta da gestão de pessoal e se volta para a administração pública direta e indireta. São previstas como mudanças os seguintes pontos:
1) Possibilidade de o presidente, diretamente, sem necessidade de projeto de lei, extinguir cargos e órgãos, reorganizar autarquias e fundações, transformar cargos (mantendo a mesma natureza de vínculo), mudando suas atribuições e funções. É vedado, no entanto, que tais mudanças acarretem aumento de gastos ou interrupção/não cumprimento da prestação de serviços públicos.
2) Maior incentivo para a contratualização por desempenho, buscando melhorar qualidade dos serviços públicos além de maior flexibilidade para órgãos da administração pública direta e indireta (com novos instrumentos de gestão fornecidos).
● Economia estimada
É possível estimar – ainda de forma preliminar e simplificada – o impacto fiscal da Reforma Administrativa. Para isso, serão usados parâmetros de aumento da isonomia do setor público com a iniciativa privada, sob a hipótese de uma aposentadoria linear dos servidores de todos os poderes na mesma tendência da União.
Para tal estimação, serão realizados três exercícios simples: (i) simulação da economia com a relação salário efetivo e salário habitual (por hora trabalhada) dos servidores equivalente ao de seus pares da iniciativa privada; (ii) simulação da economia com o reajuste nominal médio dos salários passando de 5% para 3,5% (meta de inflação do Banco Central), e; (iii) economia com menor número de contratação de servidores, devido a equiparação de horas efetivamente trabalhadas entre estes e seus pares na iniciativa privada. Um ponto importante de se ressaltar se dá ao fenômeno da “pejotização” do setor privado, diminuindo o salário médio dos CLTistas. Sendo assim, os parâmetros para a realização de tais estimativas são da PNAD Contínua, que estão apresentados na Tabela abaixo.

Tendo em vista haver pouco mais de 11 milhões de servidores em todos os poderes, será considerada a aposentadoria de 3,3 milhões destes até 2034. Desse modo, o Gráfico abaixo estima o impacto da Reforma Administrativa sobre as contas públicas ao longo dos anos.

A Tabela abaixo mostra os valores da economia acumulada com a Reforma Administrativa ao longo dos anos. Como se vê, em 2024, o setor público tende a economizar pelo menos R$ 24,1 bilhões (a preços de 2020), mesmo restringido a reforma apenas à novos servidores. Em 2034, o impacto fiscal acumulado chegaria a mais de R$ 400 bilhões.
Tabela 2: Estimativa Preliminar do Impacto Fiscal Acumulado da Reforma Administrativa

● Comparando as estimativas
As estimativas apresentadas estão majoritariamente em linha com as calculadas pela Instituição Fiscal Independente (IFI), em documento publicado em abril de 2021. Na publicação, os autores simulam os impactos de três medidas relativas a novos servidores dos Estados e Municípios: (i) aumento do tempo necessário para promoções e progressões; (ii) redução do salário inicial das carreiras; (iii) redução na taxa de reposição de servidores que se aposentam ou morrem.
No estudo, a economia advinda das medidas atingiria o acumulado de R$ 128 bilhões entre 2022 e 2031. Tal valor, cerca de R$ 50 bilhões abaixo da nossa estimativa, considerando um horizonte de 10 anos apenas para novos servidores, pode ser atribuída a dos fatores: (i) as diferentes metodologia e premissas, e; (ii) a exclusão dos municípios nas simulações da IFI, que estão inclusos neste trabalho. Servidores municipais correspondem, como visto anteriormente, a mais da metade do total do setor público, no entanto, ao mesmo tempo, são os que apresentam menores diferenças em relação aos trabalhadores do setor privado.
- Conclusão
O atual trabalho buscou se orientar por três grandes eixos: (i) exposição das razões pelas quais se faz necessária uma Reforma Administrativa no setor público brasileiro; (ii) discussão da proposta da reforma enviada pelo Governo Federal; (iii) estimativa preliminar de seu impacto fiscal.
Foi colocado que o Brasil, apesar de um alto gasto com folha de pagamentos, não tem tido sucesso em entregar serviços públicos de proporcional qualidade para população, mesmo quando comparado a países de nível de desenvolvimento semelhante. Tal fenômeno se explica, como argumentado, por diversas distorções no setor público em relação ao privado, que fazem com que gastos sejam acrescentados ao orçamento sem que provoquem melhora nas atividades exercidas pelos servidores, sendo caracterizadas, portanto, como privilégios.
A Reforma Administrativa, portanto, enviada pelo Governo Federal, foi, tal como apresentada, um avanço na discussão sobre a maior eficiência do poder público na prestação de serviços.
Finalmente, foi estimada, de forma preliminar e simplificada, a economia gerada pela Reforma Administrativa, assumindo equalização de determinados parâmetros com o setor privado e tendência linear de aposentadoria dos servidores, de modo a um terço destes estar fora da ativa até 2034 – tal como estimado que ocorrerá na União. Assim, foi evidenciado que o impacto fiscal acumulado da reforma pode chegar a R$ 24,1 bilhões até 2024, e, ao final de 2034, terá chegado a R$ 403,3 bilhões.
Qual o Posicionamento institucional do CLP (Centro de Liderança Pública) sobre a PEC 32/2020?
O posicionamento do CLP é favorável à Reforma Administrativa, uma vez que esta tem capacidade de modernizar o serviço público com condições de prestarmos melhores serviços à população brasileira. Nos itens mais específicos da reforma, segue abaixo as considerações.

PEC 32/2020: O texto propõe o fim do regime estatutário, e a criação de dois novos vínculos de caráter “permanente”, sendo a Carreira típica de estado e o Cargo por prazo indeterminado.
Proposta CLP: Manutenção de vínculo único para os servidores permanentes.
Justificativa: Dado que o debate sobre maior flexibilidade no serviço público não tem seguido o caminho proposto pela PEC, o CLP defende a manutenção de apenas um vínculo para os servidores permanentes, (poderia ser chamado de vínculo efetivo). Nesse sentido, as propostas de flexibilização do emprego público têm sido consideradas em duas frentes: desligamento de funcionários públicos permanentes por obsolescência e desnecessidade, e o aumento do escopo de utilização de contratos temporários. Vale ressaltar que a regulamentação do desligamento por obsolescência e desnecessidade deveria valer apenas para servidores futuros por questões de segurança jurídica (evitando, assim, “atrito” com o princípio da estabilidade), além de considerar alguma proteção social ao servidor desligado, como indenização.

PEC 32/2020: É proposta a eliminação dos seguintes benefícios (somente para novos servidores):
1) Licença prêmio, Licença-assiduidade, entre outras;
2) Aumentos retroativos;
3) Férias acima de 30 dias/ano;
4) Adicional por tempo de serviço (anuênio);
5) Aposentadoria compulsória como punição;
6) Parcelas indenizatórias não prevista em lei;
7) Adicional ou indenização por substituição não efetiva;
8) Redução de jornada/redução de remuneração;
9) Progressões ou promoções automáticas;
10) Valor recebido pela ocupação de um cargo ou função seja incorporado de forma definitiva ao salário após determinado período.
Proposta CLP: Inclusão dos atuais servidores, membros de poder e militares nas vedações, acrescentando também a impossibilidade de aposentadoria vitalícia e de licença remunerada para disputa de eleições. Para os pontos ligados à progressão ou promoção por tempo de serviço e vedação de licenças (licença-prêmio, licença-assiduidade, etc..) devem ser considerados dispositivos transitórios para os atuais servidores. Tais medidas podem gerar ganho fiscal de R$44,5 bilhões.
Justificativa: A ampliação das vedações e, em especial, dos segmentos do funcionalismo atingidos por elas é essencial pois amplia a possibilidade de economia de recursos no curto prazo em muitas prefeituras e alguns estados além de englobar no esforço de ajuste fiscal categorias que usufruem de vários desses privilégios, como juízes e promotores. O próprio entendimento do Governo Federal de que não teria legitimidade para englobar na reforma membros de outros poderes, isto é, do legislativo (parlamentares) e do judiciário (promotores, juízes, etc..). é questionável. Primeiramente, não há qualquer razão legal para excluir militares, que compõem o Poder Executivo e já mantiveram a maior parte dos privilégios na Reforma da Previdência. Em segundo lugar, o Congresso já está encaminhando sua própria Reforma Administrativa, além de ter maior legitimidade para tratar das categorias do Judiciário. A não inclusão dos atuais servidores também acarreta um risco jurídico: de ter, na mesma função, servidores com diferentes benefícios, o que poderia ser visto como ausência de isonomia em determinadas interpretações do judiciário.

PEC 32/2020: É proposta mudança na “porta de entrada” do servidor na máquina pública. O vínculo de experiência substituiria o estágio probatório sendo considerado como etapa do concurso público. Segundo o governo, o objetivo é admitir os mais bem avaliados e aptos (a admissão dependerá de classificação por desempenho ao final do período dentro do quantitativo estabelecido pelo edital do concurso público). Busca-se, assim, criar um mecanismo mais eficiente de seleção de funcionários do que o estágio probatório em seu modelo atual.
Proposta CLP: Promoção de melhoria no estágio probatório, estabelecendo que o desligamento do servidor que não tem estabilidade possa ocorrer durante o período probatório, não somente no seu fim depois de 3 anos. Tal mudança deve ser feita via Lei Complementar.
Justificativa: O modelo pensado para o vínculo de experiência gera distorções e incentivos ruins, pois acaba por estimular a competição entre os aprovados em concurso, o que pode gerar um comportamento não colaborativo no trabalho, afinal somente os melhores classificados em termos de desempenho permanecem no serviço público. Além do mais, tal modelo seria difícil de ser implementado em postos chave além de não haver evidência de que ele é implementado em administrações públicas ou organizações privadas de referência.

PEC 32/2020: A PEC propõe a substituição dos contratos temporários pelo chamado Vínculo por prazo determinado. A lei já define algumas situações em que os contratos temporários podem ser utilizados (bastante limitadas e pouco flexíveis, no entanto). Na reforma é proposto o estabelecimento de hipóteses genéricas na constituição para uso de trabalho temporário buscando, assim, facilitar e ampliar o emprego de temporários na administração pública.
Proposta CLP: Via Lei Complementar, regulamentar o funcionamento do regime temporário definindo diretrizes comuns para o uso de profissionais temporários pelo setor público (direitos, limites, vedações, deveres, responsabilidades, formas de seleção e duração máxima desses vínculos). Assim, a insegurança jurídica existente hoje em dia, notadamente nos entes subnacionais, diminuiria, permitindo maior uso desse tipo de trabalho.
Justificativa: O estabelecimento de hipóteses genéricas na constituição para uso de trabalho temporário no setor público buscando, assim, ampliar seu escopo e superar a rigidez do modelo atual pode ter exatamente o efeito contrário impactando negativamente esse tipo de vínculo devido à elevada insegurança jurídica que essas hipóteses genéricas trazem. Qualquer contratação de pessoal temporário estaria sujeita a interpretação de legalidade por parte do judiciário, podendo afetar, inclusive, as contratações temporárias no serviço público que ocorrem hoje. Além disso, a proposta não promove mudanças no principal desafio para esse vínculo que é a sua regulamentação.

PEC 32/2020: Pela proposta, serão substituídos os cargos comissionados e funções de confiança por um novo vínculo denominado cargo de liderança e assessoramento. Além disso, cada ente, via decreto, poderá estabelecer requisitos mínimos (curso superior, experiência etc) para ocupação desse tipo de posto. Tais requisitos podem ser mudados pelo chefe do poder a qualquer momento. Também é proposta a extensão das atribuições do novo vínculo para funções técnicas, gerenciais e estratégicas. Lei complementar irá regulamentar a ocupação desses postos.
Proposta CLP: Criação de cargo de liderança e assessoramento que substituiria os cargos comissionados, se mantém. No entanto, via Lei Complementar, estabelecer percentual máximo de cargos cuja ocupação não requer processo de seleção. Manter as atuais atribuições para esse tipo de cargo (direção, chefia e assessoramento) não promovendo ampliação de atribuições.
Justificativa: As mudanças trazidas pela PEC são importantes, porém, podem ser feitas ainda mais para alterar os reais problemas do Brasil nessa questão. A manutenção da livre-nomeação para tais postos é o ponto no qual a legislação mais deixa a desejar. Nesse sentido, deve ser estabelecido na Constituição que os cargos comissionados, ao menos parte deles, devem ser ocupados via processo seletivo, não mais tendo como característica exclusiva a livre nomeação. A ampliação das atribuições desse tipo de cargo também requer cuidado, para não ocorrer sobreposição com atividades exercidas pelos servidores com vínculos permanentes.

PEC 32/2020: São feitos ajustes nas possibilidades de desligamento de servidores os quais poderão perder o cargo público em função de decisão proferida por órgão judicial colegiado e também via avaliação de desempenho (regulamentada via lei ordinária). A demissão por infração disciplinar é mantida.
Proposta CLP: Regulamentar demissão por má performance (via Lei Complementar) e permitir desligamento por decisão judicial proferida por órgão colegiado.
Justificativa: Desligamento por insuficiência de desempenho já está previsto, porém não regulamentado na prática, consistindo em uma medida essencial para trazer melhores incentivos e incrementar a produtividade do setor público. Deve ser regulamentado por Lei Complementar e não ordinária (como está proposto na PEC).

PEC 32/2020: A reforma amplia as possibilidades de acumulação de cargos para os novos vínculos (exceção os cargos típicos de estado). No modelo atual, essas possibilidades são bastante restritas.
Proposta CLP: Manutenção da redação do artigo constitucional com regulamentação via Lei Complementar. Manter a atual regra até a aprovação desta Lei Complementar que otimize as possibilidades de acúmulo dos cargos.
Justificativa: É importante permitir maior possibilidade de acumulação de cargos para o funcionário público, flexibilizando o modelo atual, que é demasiado enrijecido.

PEC 32/2020: São ampliadas as atribuições do Presidente para manejar estruturas internas do Executivo. Nenhuma mudança promovida pode acarretar aumento de despesas.
O Presidente poderá:
1) extinguir diversos tipos de cargos;
2) reorganizar ou extinguir ministérios, órgãos, autarquias e fundações;
3) transformar cargos desde que mantida mesma natureza do vínculo; e
4) alterar, reorganizar, mudar atribuições de cargos públicos efetivos do Executivo.
Proposta CLP: Evitar acúmulo excessivo de poder que coloque em risco as instituições.
Justificativa: Esse aumento de prerrogativas do poder executivo pode colocar em risco as instituições (por exemplo, através da possibilidade de órgãos diretamente subordinados ao Presidente da República serem extintos ou na possibilidade de serem promovidas mudanças arbitrárias nas atribuições de carreiras). Esse aumento excessivo de poder discricionário para o incumbente da presidência, que já conta com demasiados poderes no desenho institucional brasileiro, é preocupante. Questões como as colocadas acima devem ser tratadas junto com os demais poderes, não somente sendo decididas pelo executivo. Essa ampliação de atribuições também pode trazer insegurança jurídica.
E quanto aos demais itens da PEC 32/2020, qual o posicionamento?
=>É permitido que a União e os entes subnacionais firmem instrumentos de cooperação com entidades e órgãos públicos ou privados para execução de serviços públicos (lei federal irá regulamentar tais instrumentos de cooperação).

=>São introduzidos novos conceitos sobre a concepção do estado e suas funções (imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, subsidiariedade e boa governança pública)

=>É vedado que o Estado institua medidas que criem reservas de mercado ou que fragilizam a livre concorrência. Além disso, fica nula a concessão de estabilidade no emprego ou de proteção contra a despedida para empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades por meio de negociação, coletiva ou individual, ou de ato normativo que não seja aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada.

=>Via lei complementar serão estabelecidas regras gerais para gestão de pessoas no setor público buscando maior coerência e racionalização.

=>O Art. 142, inciso VIII, § 4º prevê que o militar da ativa poderá, na forma da lei, com prevalência da atividade militar e sem aplicação do disposto nos incisos II e III do §3º, ocupar cargo ou emprego de atividade própria de profissional da saúde ou do magistério.

=>É eliminada a obrigatoriedade (presente na Constituição) de que União, os Estados e o Distrito Federal devem manter escolas de governo objetivando formar e o aperfeiçoar os funcionários públicos.

=>Os empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades terão o vínculo empregatício automaticamente extinto e serão aposentados compulsoriamente ao atingir 75 anos observadas as regras do RGPS para a concessão e o cálculo do benefício previdenciário.

ANEXO 1 – Detalhamento da agenda mínima e ideal da PEC 32
Proposta PEC 32 | Posicionamento CLP | Agenda Mínima | Agenda Ideal |
Criação de dois novos vínculos para servidores permanentes (Carreira típica de estado e Cargo por prazo indeterminado). O segundo não usufruiria da estabilidade | Contrário | Manutenção de vínculo único para servidores permanentes sem enxugamento da estabilidade, com possibilidade de desligamento por má performance, obsolescência e desnecessidade. | Manutenção de vínculo único para servidores permanentes, com a possibilidade de desligamento por obsolescência e desnecessidade, além da regulamentação, via lei complementar, da avaliação de desempenho possibilitando, assim, o desligamento dos servidores com má performance. |
Vedação de Benefícios e Privilégios | Favorável, porém com ampliação dos grupos atingidos por essas vedações | Inclusão dos atuais servidores, membros de poder e militares nas vedações previstas | Além de ampliar os grupos atingidos pelas vedações, propomos a ampliação das vedações em si, as quais passariam a englobar a aposentadoria vitalícia para cargos políticos, licença remunerada para disputa de eleições, compra e venda de férias por servidores do judiciário, entre outros benefícios. |
Estágio Probatório substituído pelo Vínculo de Experiência | Contrário | Manutenção do modelo atual do estágio obrigatório com implementação de avaliação de desempenho bem estruturada de modo que aqueles aprovados em concurso que não mostrem aptidão para o serviço público durante esse período não continuem na máquina pública. | Desligamento do servidor que não tem estabilidade possa ocorrer durante o período probatório, não somente no seu fim depois de 3 anos. Tal mudança deve ser feita via Lei Complementar. |
Criação de Vínculo por prazo determinado | Favorável, porém com adequações | Ampliação e flexibilização do uso de trabalho temporário no Governo Federal nos termos da Medida Provisória 922. De modo geral, o uso de trabalho temporário deve ser incrementado em todo o setor público. | Via Lei Complementar, regulamentar o funcionamento do regime temporário definindo diretrizes comuns para o uso de profissionais temporários pelo setor público (direitos, limites, vedações, deveres, responsabilidades, formas de seleção e duração máxima desses vínculos). Assim, a insegurança jurídica existente hoje em dia, notadamente nos entes subnacionais, diminuiria, permitindo maior uso desse tipo de trabalho. |
Criação de cargo de Liderança e Assessoramento | Favorável, porém com adequações | Maior uso de processo seletivo na ocupação de cargos comissionados. A mudança para a nova nomenclatura é aceita. Manutenção das atuais atribuições desse tipo de cargo. | Nova nomenclatura (cargo de liderança e assessoramento) se mantém. Estabelecer na Constituição que, Via Lei Complementar, será estabelecido percentual máximo de cargos cuja ocupação não requer processo de seleção. Manter as atuais atribuições para esse tipo de cargo (direção, chefia e assessoramento) não promovendo ampliação de atribuições. |
Desligamento de servidor por mau desempenho ou após decisão proferida por órgão colegiado | Favorável, porém com adequações | Regulamentar demissão por má performance (via Lei Complementar nacional) e permitir desligamento por decisão judicial proferida por órgão colegiado. | Regulamentar demissão por má performance (via Lei Complementar nacional) estabelecendo, assim, parâmetros gerais para todos os entes. É importante também deixar flexibilidade para os entes regulamentarem, via lei específica, essa questão de acordo com suas realidades locais |
Ampliação da possibilidade de acumular cargos | Favorável, desde seja regulamentado via lei complementar do artigo 39, não na Constituição | Manutenção da redação do artigo constitucional com regulamentação via Lei Complementar. Manter a atual regra até a aprovação desta Lei Complementar que otimize as possibilidades de acúmulo dos cargos. | Manutenção da redação do artigo constitucional com regulamentação via Lei Complementar. Manter a atual regra até a aprovação desta Lei Complementar que otimize as possibilidades de acúmulo dos cargos. |
Ampliação da prerrogativa de auto-organização do Executivo Federal | Contrário | Ampliação do rol de competências do presidente é mantida, porém com a retirada dos incisos “c”, “d” e “f” do artigo 84 os quais permitem, por exemplo, que o Presidente possa extinguir órgãos subordinados a Presidência, entidades autárquicas e fundacionais além de mudar a atribuição de cargos públicos efetivos do executivo federal. | Exclusão de todos os pontos da legislação que ampliem as prerrogativas do Presidente em termos de gestão da organização do Executivo Federal, em especial do inciso “d” do artigo 84 o qual permite que o presidente possa, via decreto, extinguir entidades autárquicas e fundacionais. |
União e os entes subnacionais firmem instrumentos de cooperação com entidades e órgãos públicos ou privados para execução de serviços públicos | Contrário | Contrário | Contrário |
Novos princípios da Administração Pública (imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, subsidiariedade e boa governança pública) | Favorável | Acrescentar na Constituição um novo princípio, no caso, a Transparência | Caso todos esses novos princípios estejam condizentes com as regulamentações existentes, acrescentar todos na Constituição(mais estudos serão conduzidos por parte do CLP sobre esse ponto da legislação) |
É vedado que o Estado institua medidas que criem reservas de mercado ou que fragilizam a livre concorrência. Além disso, fica nula a concessão de estabilidade no emprego ou de proteção contra a despedida para empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades por meio de negociação, coletiva ou | Favorável | Aprovação do § 7º | Aprovação dos §6º e § 7º |
individual, ou de ato normativo que não seja aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada. | |||
Regras gerais para gestão de pessoas no setor público buscando maior coerência e racionalização. | Favorável | Favorável | Favorável |
Previsão do militar da ativa poderá, na forma da lei, com prevalência da atividade militar e sem aplicação do disposto nos incisos II e III do §3º, ocupar cargo ou emprego de atividade própria de profissional da saúde ou do magistério. | Contrário | Permitir acumulação para cargos na área da saúde | Vedação de qualquer tipo de acumulação para militares |
É eliminada a obrigatoriedade (presente na Constituição) de que União, os Estados e o Distrito Federal devem manter escolas de governo objetivando formar e o aperfeiçoar os funcionários públicos. | Contrário | Excluir esse trecho da proposta | Alteração na redação da Constituição colocando que a participação em concursos pode ser um dos critérios na promoção da carreira. Manutenção da obrigatoriedade de União, Estados e DF manterem escolas de governo |
Os empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades terão o vínculo empregatício automaticamente extinto e serão aposentados compulsoriamente ao atingir 75 anos observadas as regras do RGPS para a concessão e o cálculo do benefício previdenciário. | Favorável, com adequações | Manutenção desse trecho | Tal medida não precisa estar em PEC, pode vir em Lei Complementar Nacional |
Referências Bibliográficas
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Demke, Christoph. Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants? Who Are the Civil Servants– and How? Maastricht: European institute of Public administration, 2005.
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Modeen, Tore. Droit du Nord. Notes sur le droit public finlandais et scandinave: origine, développement, état actuel. Paris: Société de Législation Comparée, 2004.
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