Introdução

Nos últimos anos, o panorama econômico do Brasil tem sido marcado por significativos desafios fiscais, refletidos de maneira proeminente através das flutuações na relação dívida-PIB pública. O Relatório de Acompanhamento Fiscal de setembro de 2023 pelo Instituição Fiscal Independente (IFI) projeta uma preocupante elevação na dívida pública bruta ao longo de 2023 e 2024, sugerindo que a relação dívida bruta deverá escalar de 75,8% no final de 2023 para 78,4% ao final de 2024. Esse aumento é atribuído a vários fatores, incluindo o crescimento mais lento do PIB, a implementação de emendas constitucionais que expandiram os gastos públicos e déficits primários antecipados. O gráfico exibe a trajetória da dívida pública líquida, revelando que, partir do início de 2023, houve aumento constante do endividamento público também sob essa métrica.

O saldo primário do governo tem mostrado um déficit que se espera que se aprofunde, conforme indicado pela deterioração nos resultados primários de um déficit de 1,0% do PIB em 2023 para 1,2% em 2024, na ausência de aumentos significativos na receita ou cortes de despesas. As tendências históricas da relação dívida-PIB, visualizadas no gráfico, sublinham a recuperação cíclica seguida por uma recente alta, que se alinha com a desaceleração econômica mais ampla e as pressões fiscais aumentadas. Os movimentos na relação da dívida pública ressaltam a necessidade crítica de uma gestão fiscal robusta e ajustes políticos para direcionar a economia para a sustentabilidade.    

Além disso, a análise da IFI sugere que sem reformas estruturais destinadas a aumentar a receita e reduzir despesas não essenciais, o Brasil pode enfrentar uma trajetória de dívida escalonada que poderia ameaçar sua estabilidade econômica. As projeções e dados históricos juntos pedem uma reavaliação urgente das políticas fiscais para abordar as questões subjacentes que contribuem para o déficit fiscal e para garantir a saúde econômica e estabilidade a longo prazo.

A dinâmica da relação dívida/PIB pode ser expressa como a soma de dois componentes fundamentais. O primeiro componente representa a interação entre a diferença da taxa real de juros e a taxa de crescimento econômico, multiplicada pela relação inicial da dívida sobre o PIB. O segundo componente é representado pela relação do déficit primário sobre o PIB. Assim, um nível mais elevado da dívida inicial implica uma maior necessidade de geração de superávits primários para estabilizar essa relação dívida/PIB.

Considerando um cenário mais otimista, onde a economia cresça a uma taxa constante de 2,5% ao longo do tempo e os juros reais se situem entre 4% e 5%, o superávit primário necessário para estabilizar a dívida pública estaria entre 1% e 1,5% do PIB. No entanto, a realidade atual aponta para um déficit primário em torno de 2% do PIB, indicando a necessidade de um ajuste fiscal da ordem de pelo menos 3% do PIB para alcançar a estabilidade fiscal. Este é um desafio fiscal considerável, que não pode ser resolvido apenas por aumentos de receita, dado que evidências sugerem que aumentos excessivos de impostos podem levar à retração da atividade econômica.

Portanto, para alcançar um quadro de estabilidade da dívida pública até 2030, é essencial uma combinação de estratégias que incluam tanto o aumento de receitas quanto a redução de despesas. Esta Nota Técnica visa apresentar uma coletânea de medidas destinadas a estabilizar a dívida pública até 2030, abordando quatro dimensões essenciais: incremento do crescimento econômico, redução das desonerações fiscais, corte nos gastos públicos e diminuição do estoque da dívida.

Primeiro pilar: crescimento econômico

O Brasil conseguiu superar a armadilha de crescimento mínimo que marcou os anos entre 2017 e 2019, período em que as taxas de crescimento do PIB se mantiveram ao redor de 1,5%. Desde 2022, a economia brasileira apresenta uma expansão média mais robusta, na ordem de 2,5% ao ano. Esse avanço é atribuído a uma série de medidas implementadas em períodos anteriores, bem como às inovações institucionais e tecnológicas aceleradas pela disrupção causada pela pandemia de COVID-19. Apesar desses avanços, existe um potencial para elevar ainda mais esse ritmo de crescimento, alcançando até 3% nos próximos cinco anos.

Uma reforma tributária adequada é crucial para atingir esse objetivo, sendo necessário implementá-la de maneira eficaz, evitando as falhas que caracterizam o atual sistema tributário brasileiro, conhecido por sua complexidade e ineficiência. Essa reforma deve buscar simplificar e modernizar a estrutura tributária, de modo a incentivar investimentos e aumentar a competitividade do setor produtivo nacional.

Além disso, o relatório “OECD Economic Surveys”, publicado pela OCDE em dezembro de 2023, destaca que, apesar da recuperação observada nos últimos anos, o crescimento econômico do Brasil ainda se mantém abaixo do registrado por outras economias emergentes. O relatório enfatiza que o aumento da produtividade e dos investimentos são essenciais para apoiar o crescimento da renda das famílias e para a redução da pobreza e da desigualdade.

Entre as recomendações detalhadas pelo relatório da OCDE, destaca-se a necessidade de prosseguir com a redução de tarifas e barreiras não tarifárias em conjunto com os parceiros do Mercosul. Tal medida visa a aumentar a integração comercial e a competitividade internacional do bloco econômico, potencializando as trocas comerciais e o desenvolvimento econômico regional.

No campo educacional, o relatório sugere priorizar investimentos nos primeiros anos de escolaridade e expandir o acesso à educação infantil, com especial atenção às famílias de baixa renda e às mães solteiras. Esse enfoque visa a estabelecer uma base sólida para o desenvolvimento educacional, garantindo melhores oportunidades futuras para essas populações vulneráveis.

Por fim, a OCDE recomenda a redução dos custos não salariais do trabalho e a promoção da formalização do mercado de trabalho. Isso inclui a transferência das despesas ativas de subsídios ao emprego para programas de formação de alta qualidade, que atendam às demandas do mercado de trabalho. Ademais, enfatiza-se a importância de aumentar os investimentos em infraestrutura crítica, como transportes, energia, telecomunicações, água, saneamento e mobilidade urbana, além de ampliar a assistência técnica do BNDES aos governos subnacionais para projetos de infraestrutura, fortalecendo assim a capacidade de implementação e gestão desses projetos essenciais.

A reforma tributária no Brasil, especialmente com a introdução de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual, representa um passo significativo na tentativa de simplificar e racionalizar o sistema tributário complexo e fragmentado do país. Um aspecto crítico dessa reforma é a determinação de uma alíquota-base menor para o IVA, que se faz necessária para minimizar distorções econômicas e evitar o aumento da carga tributária total. Para alcançar esse objetivo, é fundamental reduzir as isenções e alíquotas diferenciadas que complicam o sistema tributário e exigem uma alíquota-base mais alta para compensar perdas de receita, conforme evidenciado pelas alterações introduzidas que expandiram isenções, aumentando a alíquota-base de 25% para quase 28%.

A seleção de produtos e serviços que terão alíquotas reduzidas ou aumentadas deve ser baseada em critérios objetivos, utilizando dados e estudos que justifiquem essas decisões. Por exemplo, produtos essenciais como alguns alimentos podem ter alíquotas menores devido à sua importância na cesta básica dos consumidores, enquanto bens que geram externalidades negativas, como poluição ou violência (caso de veículos poluentes ou armas de fogo), podem justificar alíquotas maiores. Esta abordagem ajuda a alinhar a política tributária com objetivos de política pública mais amplos, como saúde pública e proteção ambiental, ao mesmo tempo em que mantém a equidade do sistema tributário.

Além disso, é crucial evitar a criação de novas figuras jurídicas com tratamento tributário diferenciado, como mostrado pelo conceito de “Nanoempreendedor” e regimes especiais para certos setores, como a construção civil e imóveis. Tais medidas, embora bem-intencionadas, tendem a aumentar a complexidade do sistema tributário, criando mais exceções e reduzindo a transparência e a previsibilidade para os contribuintes. A intenção da reforma é simplificar e unificar o sistema de impostos, e a multiplicidade de regimes especiais corre o risco de contrariar esse objetivo.

As discussões sobre a reforma tributária devem, portanto, considerar o impacto socioeconômico das políticas fiscais. Alíquotas diferenciadas e isenções devem ser cuidadosamente avaliadas não apenas sob a perspectiva da arrecadação, mas também dos seus efeitos distributivos e econômicos. Implementar uma reforma tributária que realmente simplifique o sistema, torne-o mais justo e eficiente, e promova o crescimento econômico sustentável requer uma abordagem equilibrada que minimize exceções e maximize a equidade e eficiência.

Segundo pilar: Gastos Tributários

Os gastos tributários no Brasil representam uma parcela significativa do orçamento federal, ultrapassando os 300 bilhões de reais anuais. Esses gastos, que incluem desonerações fiscais e isenções, desempenham um papel fundamental na estratégia econômica do país, mas também levantam questões sobre sua eficiência e justiça. Uma das políticas mais custosas e debatidas é a da Zona Franca de Manaus, que, apesar de seu alto custo para os cofres públicos, enfrenta poucas perspectivas de mudança devido a seu forte apoio político e impacto regional.

Além da Zona Franca de Manaus, há três desonerações principais que, juntas, correspondem a aproximadamente 150 bilhões de reais por ano: o Simples Nacional, a Desoneração da Folha Salarial e a dedução de gastos de saúde no Imposto de Renda para Pessoas Físicas (IRPF). O Simples Nacional, que atualmente possui um teto de faturamento anual de R$ 4,8 milhões para as empresas que dele participam, representa um gasto tributário significativo, estimado em torno de 100 bilhões de reais. Este limite é considerado excessivamente alto, permitindo que empresas de médio porte se beneficiem indevidamente de um regime inicialmente desenhado para micro e pequenas empresas.

Para uma reforma efetiva, seria prudente reduzir este teto em pelo menos 25%, o que poderia gerar uma economia significativa e ajudar a alinhar o Simples Nacional com seu objetivo original de apoiar pequenos empreendedores sem distorcer a competição com empresas maiores. A redução do teto de faturamento ajudaria a garantir que o benefício fiscal seja mais direcionado e menos suscetível a abusos, enquanto empresas médias poderiam se adaptar às alíquotas unificadas propostas por uma ampla reforma tributária.

No que tange às deduções de gastos com saúde no IRPF, estabelecer um teto para essas deduções poderia reduzir o gasto tributário em pelo menos um quarto dos 20 bilhões de reais atualmente não arrecadados devido a essa política. Tal medida tornaria o sistema mais equitativo, evitando que benefícios fiscais desproporcionais sejam concedidos a indivíduos de alta renda, que são os mais aptos a maximizar essas deduções.

Por fim, a desoneração da folha salarial, que custa cerca de 20 bilhões de reais ao ano aos cofres públicos, deve ser gradativamente eliminada. Embora inicialmente concebida para fomentar o emprego ao reduzir o custo do trabalho, sua eficácia é debatida e pode não justificar seu alto custo fiscal.

Portanto, ao implementar essas reformas — ajustar o Simples Nacional, criar um teto para deduções de saúde no IRPF e eliminar a desoneração da folha — o Brasil poderia economizar cerca de 50 bilhões de reais. Essas medidas, alinhadas a uma reforma tributária mais abrangente que unifique as alíquotas e simplifique o sistema, seriam passos importantes para tornar a tributação mais justa e eficiente, contribuindo para uma gestão fiscal mais sustentável e equitativa.

Terceiro Pilar: Gastos Públicos

A análise das despesas governamentais brasileiras revela diversas oportunidades para ajustes fiscais significativos. Um dos principais alvos para reformas é o programa Bolsa Família, uma vez que, atualmente, o benefício básico é de R$ 600, enquanto os benefícios variáveis para crianças e adolescentes são significativamente menores.

As projeções para os gastos com o programa Bolsa Família até 2030 revelam uma oportunidade significativa para reformas focadas na eficiência e justiça fiscal. Atualmente, o benefício básico do programa é de R$ 600, representando a maior parte dos gastos, enquanto os benefícios variáveis destinados a crianças e adolescentes são proporcionalmente menores. A estrutura atual destaca uma disparidade que pode ser ajustada para melhor refletir as necessidades e os objetivos sociais do programa. Uma medida proposta é o congelamento nominal do benefício básico, que, sem ajustes inflacionários até 2030, poderia resultar em uma economia substancial, estimada em mais de 25 bilhões de reais apenas naquele ano.

Para compensar o impacto do congelamento do benefício básico e continuar a apoiar as famílias de forma eficaz, especialmente aquelas com crianças pequenas, sugere-se um aumento real no benefício variável para crianças de 0 a 7 anos. Este aumento seria de 1% acima da inflação anualmente, elevando o valor para cerca de R$ 160 até 2030. Essa abordagem não só alivia a pressão sobre o orçamento federal, mas também direciona recursos de maneira mais efetiva para apoiar o desenvolvimento na primeira infância, que é crucial para o combate à pobreza de longo prazo.

Além disso, é vital manter o benefício variável de R$ 50 para crianças e adolescentes de 8 a 17 anos ajustado pela inflação, garantindo que seu poder de compra não diminua ao longo do tempo. Essas mudanças estratégicas no Bolsa Família visam não apenas a eficiência fiscal, mas também fortalecem o impacto social do programa, assegurando que os recursos sejam mais bem distribuídos entre as famílias beneficiárias, especialmente aquelas com crianças e adolescentes em fase escolar. A combinação dessas medidas contribuirá significativamente para a redução do gasto público, de em torno de 30 bilhões, ao mesmo tempo que preserva e potencialmente aumenta o apoio às famílias em maior necessidade.

Além do Bolsa Família, outras reformas fiscais poderiam contribuir para a sustentabilidade financeira do governo. A reforma da previdência no Brasil se faz cada vez mais necessária diante do rápido envelhecimento populacional e das mudanças demográficas que alteram a estrutura etária da nação. Uma das medidas essenciais propostas é a desvinculação do piso previdenciário do salário mínimo. Atualmente, muitos benefícios previdenciários são calculados com base no salário mínimo, o que aumenta significativamente os gastos públicos à medida que o mínimo é ajustado acima da inflação. Desvincular esses benefícios e ajustá-los pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) poderia refletir mais precisamente o custo de vida e reduzir a pressão sobre o orçamento federal, estimando-se uma economia significativa ao longo dos próximos anos.

Outra reforma crucial envolve a aposentadoria rural, que é proposta para ser gradualmente integrada ao Benefício de Prestação Continuada (BPC). Esta integração ajudaria a simplificar o sistema, tornando-o mais justo e transparente. Os trabalhadores rurais, que tradicionalmente têm tido acesso a benefícios com menos exigências de contribuição, seriam abrangidos por um sistema assistencialista que reflete mais adequadamente a realidade das contribuições efetuadas. Tal mudança não apenas alinharia a previdência rural com práticas assistenciais, como também contribuiria para a sustentabilidade fiscal, reduzindo os gastos do governo com previdência em áreas onde a densidade de contribuições é historicamente baixa.

Estima-se que a combinação dessas reformas resulte em uma economia substancial para o governo, na ordem de 45 bilhões de reais apenas em 2030. Essas medidas não só aliviam o déficit fiscal, como também garantem que os recursos possam ser potencialmente redirecionados para outras áreas vitais como saúde, educação e infraestrutura. Além disso, ao alinhar os benefícios previdenciários mais estreitamente com as realidades econômicas e demográficas, o Brasil pode assegurar uma base mais estável e justa para o suporte a sua população envelhecida, sem comprometer a proteção social aos mais vulneráveis.

Além disso, eliminação dos supersalários no setor público, isto é, salários que excedem o teto do funcionalismo público, também apresenta uma oportunidade de redução de custos. Esta medida poderia economizar aproximadamente 5 bilhões de reais. Salários exorbitantes pagos a uma pequena parcela de funcionários públicos não apenas geram desequilíbrios internos, mas também provocam descontentamento entre a população, que demanda maior equidade na distribuição dos recursos públicos.

Finalmente, uma revisão cuidadosa das emendas parlamentares e outros gastos do executivo e judiciário poderia resultar em uma economia adicional de 20 bilhões de reais. Frequentemente, essas emendas são utilizadas para projetos de baixo impacto social ou economicamente questionáveis, servindo mais como ferramentas de barganha política do que como instrumentos de desenvolvimento. A reformulação dessas práticas poderia direcionar melhor os recursos para áreas mais críticas, como saúde, educação e infraestrutura, otimizando o uso do orçamento federal e promovendo um desenvolvimento mais equilibrado e justo.

Quarto Pilar: Redução do Estoque de Dívida Pública

A redução da dívida pública é uma prioridade para o governo brasileiro, dada a sua relação direta com a sustentabilidade fiscal e a confiança dos investidores. A venda de ativos públicos, especialmente estatais, surge como uma estratégia viável para diminuir o nível da dívida bruta do país. Estudos indicam que essa abordagem não só gera receita imediata, mas também contribui para um alívio prolongado do orçamento público, permitindo maior flexibilidade para investimentos sociais e redução de impostos, sem comprometer a sustentabilidade do endividamento.

As estatais brasileiras, muitas das quais apresentam baixa rentabilidade e liquidez, representam ativos substanciais que podem ser mobilizados para reduzir a dívida. A privatização dessas empresas pode resultar em uma significativa entrada de caixa, que, por sua vez, pode ser utilizada para amortizar dívidas públicas. A experiência passada mostra que tais vendas não apenas melhoram o perfil da dívida, mas também reestruturam passivos do setor público, como demonstrado pelo programa de privatização da década de 1990, que resultou em uma redução considerável do estoque da dívida mobiliária do Tesouro Nacional.

Além das estatais, a venda de ativos imobilizados, como terrenos e edifícios subutilizados, oferece outra fonte potencial de redução da dívida. A identificação e a liquidação desses ativos poderiam liberar recursos significativos, contribuindo ainda mais para o alívio fiscal. O desafio reside na avaliação precisa desses ativos e na superação de barreiras legais e administrativas que podem retardar ou complicar tais vendas.

A implementação dessas medidas requer uma abordagem cuidadosa para equilibrar os benefícios a longo prazo com os possíveis impactos negativos, como a perda de dividendos futuros de empresas estatais lucrativas. A análise precisa considerar os efeitos sobre os empregados dessas empresas e sobre os setores econômicos relacionados. Portanto, enquanto a venda de ativos oferece uma estratégia promissora para a redução da dívida pública, ela deve ser parte de um plano mais amplo que inclua reformas fiscais e ajustes estruturais para garantir a estabilidade econômica e social do país.

Finalmente, é essencial que qualquer processo de privatização seja transparente e conduzido de maneira a maximizar o valor para o estado, evitando a venda subvalorizada de ativos públicos. As receitas das privatizações devem ser geridas de forma prudente, destinando-se especificamente para a redução da dívida, garantindo assim que a venda de ativos públicos contribua efetivamente para a melhoria da saúde fiscal do país a médio e longo prazo.

Conclusão

O Relatório de Acompanhamento Fiscal de setembro de 2023 destacou um aumento preocupante na dívida pública bruta do Brasil, projetando um crescimento que exige atenção redobrada das políticas fiscais e econômicas do país. Este aumento é atribuído a múltiplos fatores, como o crescimento econômico mais lento do que o esperado e a expansão dos gastos públicos impulsionada por emendas constitucionais recentes. O desafio é agravado pelo fato de que, sem uma gestão fiscal adequada e ajustes significativos na estrutura de gastos e arrecadação, a trajetória da dívida pode alcançar níveis que ameaçam a estabilidade econômica do Brasil.

A dinâmica atual da relação dívida/PIB indica que o país está cada vez mais distante de alcançar um superávit primário necessário para estabilizar essa relação. O déficit primário, que se espera que se aprofunde de 1,0% do PIB em 2023 para 1,2% em 2024, sinaliza a necessidade de um ajuste fiscal de pelo menos 3% do PIB. Este ajuste não pode depender unicamente de aumentos na carga tributária, visto que tal estratégia poderia desacelerar ainda mais a economia. Portanto, é crucial que se adotem medidas tanto para o incremento das receitas quanto para a racionalização dos gastos.

Para enfrentar esses desafios, o governo precisa implementar reformas estruturais que não somente ajustem as contas públicas, mas que também promovam o crescimento econômico sustentável. Entre essas reformas, a tributária se destaca como essencial para simplificar o sistema, reduzir distorções e aumentar a eficiência econômica. Paralelamente, medidas para cortar gastos não essenciais e otimizar os investimentos públicos são igualmente necessárias para garantir que os recursos sejam utilizados de forma mais eficaz.

Além disso, uma estratégia proativa para reduzir o estoque da dívida pública através da venda de ativos estatais e imobilizados pode fornecer um alívio significativo ao orçamento. Essa abordagem não apenas geraria recursos imediatos, mas também ajudaria a reduzir os custos com juros, liberando mais recursos para investimentos em áreas chave como saúde, educação e infraestrutura. É imperativo que tais vendas sejam conduzidas com transparência e foco na maximização do retorno para o Estado, assegurando que contribuam efetivamente para a recuperação fiscal e econômica do país.

Por Daniel Duque, gerente de Inteligência Técnica do CLP;