Importância da autonomia financeira e orçamentária do Banco Central do Brasil

A Comissão de Constituição e Justiça do Senado aprovou nessa semana a proposta que confere autonomia financeira e orçamentária ao Banco Central do Brasil. Tal medida representa uma etapa importante para completar o desenho institucional iniciado com a autonomia técnica e operacional assegurada pela Lei Complementar nº 179/2021. O substitutivo aprovado cria regime jurídico próprio para o Banco Central, insere na Constituição sua autonomia técnica, operacional, administrativa, orçamentária e financeira, preserva as competências do Conselho Monetário Nacional e mantém o Banco Central como executor das políticas monetária, cambial, prudencial e de estabilidade financeira. A proposta seguirá para dois turnos de votação no Plenário do Senado.

A medida é importante porque a autonomia operacional perde eficácia quando a instituição permanece dependente de restrições orçamentárias anuais, contingenciamentos ou limitações administrativas incompatíveis com sua missão. A autoridade monetária precisa de recursos previsíveis para fiscalizar o sistema financeiro, regular bancos, fintechs e arranjos de pagamento, investir em tecnologia, segurança cibernética, dados, estatísticas, supervisão prudencial e infraestrutura crítica, como o Pix.

A autonomia financeira, contudo, não deve ser entendida como ausência de controle público. Pelo contrário: quanto maior a autonomia, devem ser incluídos mais e melhores mecanismos de transparência, prestação de contas, auditoria, controle externo, limites de despesa e responsabilização institucional. A literatura sobre governança de bancos centrais enfatiza que a autonomia financeira deve sustentar a autonomia de política, mas deve vir acompanhada de accountability financeira e institucional.

O texto aprovado na CCJ da PEC 65/2023 prevê que o orçamento do Banco Central seja custeado por receitas próprias, incluindo receitas associadas à emissão de moeda e operações financeiras da instituição. Atualmente, a instituição depende integralmente do Tesouro Nacional e da Lei Orçamentária Anual.

O substitutivo também prevê contrapesos institucionais. Uma lei complementar deverá estabelecer limites para o crescimento das despesas de custeio e investimento do Banco Central, determinando despesas, como pessoal, encargos, custeio administrativo, benefícios e investimentos, passarão por apreciação prévia do Conselho Monetário Nacional e deliberação conclusiva de comissão temática do Senado Federal. Também é prevista lei futura para disciplinar o relacionamento financeiro entre o Banco Central e a União, além de reservas para preservar o patrimônio da autoridade monetária e cobrir perdas e contingências.  A proposta ainda constitucionaliza a competência do Banco Central para regular e operar o Pix e sua infraestrutura correspondente, vedando concessão, permissão, cessão, alienação ou transferência do sistema a outro ente público ou privado.

Fundamentação técnica

A autonomia do Banco Central tem três dimensões principais: autonomia de objetivos ou mandato, autonomia de instrumentos e autonomia financeira/administrativa. No Brasil, o regime de metas de inflação e a Lei Complementar nº 179/2021 fortaleceram a autonomia operacional, ao dar mandatos fixos à diretoria e separar o ciclo político-eleitoral do ciclo de decisão monetária. A PEC em análise busca completar esse arranjo ao reduzir a dependência orçamentária e administrativa do Banco Central em relação ao Poder Executivo.

Política monetária exige credibilidade, pois, quando agentes econômicos acreditam que a autoridade monetária pode ser pressionada por interesses de curto prazo, especialmente em períodos eleitorais, passam a exigir prêmios de risco maiores, esperando inflação mais alta em preços e salários, o que torna mais custoso o combate à inflação. A literatura sobre bancos centrais mostra que delegar autoridade a uma instituição autônoma, com objetivos claros e prestação de contas, aumenta a credibilidade da política monetária e reduz o problema de inconsistência temporal, no qual governos podem ter incentivos de curto prazo para tolerar inflação mais elevada.

Além disso, inflação elevada corrói salários, poupança, transferências sociais e poder de compra, afetando proporcionalmente mais os grupos de baixa renda. Estudo recente publicado no Journal of International Money and Finance mostra, com painel de 46 países entre 1980 e 2022, que a independência do banco central mitiga os efeitos negativos da inflação sobre desigualdade e pobreza. Em resposta a um choque inflacionário de 10%, a independência do banco central reduz impactos negativos sobre medidas de desigualdade entre 0,13% e 0,42% e sobre indicadores de pobreza entre 0,34% e 0,72%.

A autonomia financeira é o elo que transforma autonomia formal em autonomia efetiva. Um Banco Central pode ter mandato fixo, diretoria protegida e competência legal para executar a política monetária, mas ainda assim ficar operacionalmente limitado se não tiver orçamento, pessoal, tecnologia e capacidade administrativa compatíveis com suas funções. A autoridade monetária precisa decidir com base em dados, modelos, estatísticas, supervisão de mercado e avaliação de riscos sistêmicos, o que demanda equipes técnicas qualificadas, infraestrutura de informação, segurança digital e capacidade de resposta. A insuficiência orçamentária pode afetar a qualidade da supervisão, a tempestividade das decisões e a capacidade de prevenir crises.

Adicionalmente, a autonomia financeira melhora a supervisão do sistema financeiro. O Banco Central regula e fiscaliza bancos, cooperativas, instituições de pagamento, fintechs, arranjos de pagamento e infraestruturas financeiras. A PEC explicita poderes de regulação, supervisão e resolução, inclusive com poder de polícia para fiscalizar e aplicar sanções, competência considerada fundamental para a estabilidade financeira.

Vale notar que a autonomia financeira também reduz canais indiretos de interferência política. Mesmo quando a lei protege a decisão de juros, a dependência orçamentária pode ser usada para pressionar a instituição, restringir contratações, atrasar investimentos ou limitar projetos estratégicos. A literatura recente enfatiza que a independência legal é necessária, mas não suficiente para eliminar pressões políticas, de modo que regras de governança, orçamento, nomeações, transparência e accountability são também decisivas.

A inclusão do Pix na Constituição prevista na PEC tem também relevância econômica e estratégica. O Pix reduziu custos de transação, ampliou a inclusão financeira, estimulou competição e tornou-se infraestrutura de interesse público. Ao definir que sua regulação e operação são competência exclusiva do Banco Central e ao vedar sua transferência a terceiros, a PEC procura preservar o caráter público, universal, gratuito para pessoas físicas e seguro do sistema.

Autonomia, vale notar, não é autarquia sem controle, mas independência decisória dentro de um mandato público definido pelo Congresso e sujeito à prestação de contas. A própria literatura recomenda que o orçamento do banco central não esteja sujeito ao processo ordinário anual de apropriação, mas ressalta a necessidade de auditorias externas, publicação de demonstrações financeiras, relatórios periódicos e fiscalização pelo órgão ao qual a autoridade monetária presta contas.

Por isso, recomenda-se que a regulamentação posterior assegure limites transparentes para crescimento de despesas, auditoria independente e fiscalização do TCU, regras de integridade e prevenção de conflitos de interesse, cobertura de prejuízos e relacionamento financeiro com o Tesouro e manutenção do mandato legal de estabilidade de preços e estabilidade financeira. O texto da PEC prevê lei futura para disciplinar o relacionamento financeiro entre Banco Central e União e criação de reservas para preservar o patrimônio do BC e cobrir perdas e contingências.

Conclusão

A autonomia financeira e orçamentária do Banco Central é medida institucionalmente relevante porque completa a autonomia operacional já existente, reduz canais indiretos de interferência política, fortalece a credibilidade da política monetária, amplia a capacidade de supervisão financeira, protege infraestruturas críticas como o Pix e contribui para a estabilidade de preços e financeira.

A medida é especialmente importante em uma economia como a brasileira, marcada por histórico de inflação elevada, sensibilidade fiscal, elevada complexidade do sistema financeiro e crescente digitalização dos meios de pagamento. A inflação é regressiva e atinge mais fortemente os mais pobres. Desse modo, uma autoridade monetária técnica, estável, financiada de modo previsível e sujeita a forte prestação de contas é instrumento de proteção social, não apenas de política macroeconômica.

Por Daniel Duque, head da Inteligência Técnica do CLP